Analiza slučaja pred Evropskim sudom za ljudska prava
Evropska Konvencija o ljudskim pravima
Praktični vodič za primenu Evropske konvencije o ljudskim pravima
Priručnici i vodiči kroz praksu Evropskog suda za ljudska prava
Evropski sud za ljudska prava u 50 pitanja
Glosar Evropske Konvencije o ljudskim pravima
Nacionalna mreža sudija i tužilaca za primenu standarda Evropskog suda za ljudska prava
Preuzmite presudu u pdf formatu
VIJEĆE EVROPE
EVROPSKI SUD ZA LJUDSKA PRAVA
ČETVRTI ODJEL
ODLUKA O DOPUŠTENOSTI
Aplikacija broj: 36357/04, 36360/04, 38346/04, 41705/04, 45190/04, 45578/04, 45579/04, 45580/04, 91/05, 97/05, 100/05, 101/05, 1121/05, 1123/05, 1125/05, 1129/05, 1132/05, 1133/05, 1169/05, 1172/05, 1175/05, 1177/05, 1180/05, 1185/05, 20793/05
Dušan Berić i drugi protiv Bosne i Hercegovine podnesenih između 21. septembra 2004. i 4. juna 2005.
Evropski sud za ljudska prava (Četvrti odjel), zasjedajući 16. oktobra 2007. godine u vijeću u sastavu:
gosp. J. CASADEVALL,
predsjednik gosp. G. BONELLO,
gosp. K. TRAJA, gosp. S. PAVLOVSCHI,
gosp. L. GARLICKI, gđa L. MIJOVIĆ,
gosp. J. ŠIKUTA, sudije,
i gosp. T.L. EARLY, registrar Odjela
Uzimajući u obzir navedene aplikacije podnesene u periodu od 21. septembra 2004. do 4. juna 2005.,
Uzimajući u obzir izjašnjenja koja je podnijela tužena vlada i odgovor na izjašnjenja koji su podnijeli aplikanti,
Uzimajući u obzir zapažanja koja je podnijela vlada Ujedinjenog Kraljevstva i Ured visokog predstavnika u skladu s članom 36 § 2 Evropske konvencije o ljudskih pravima i pravilom 44 § 2 Pravila Suda, nakon vijećanja, odlučio je kako slijedi:
ČINJENICE
1. Aplikanti, gospoda Dušan Berić, Pantelija Ćurguz, Božidar Vučurević, Dragomir Ljubojević, Radomir Lukić, Milenko Stanić, Rodoljub Đukanović, Savo Čeliković, Milan Bogićević, Savo Krunić, Zvonko Bajagić, Mirko Delić, Duško Kornjača, Vojislav Gligić, Dragan Dobrilović, Momir Tošić, Mihajlo Mijanović, Dragutin Đurašinović, Slobodan Šaraba, Milan Tupajić, Milan Ninković, Miloš Lazović, Aleksandar Savić, Miloš Tomović, Nade Radović i Čedomir Popović, državljani su Bosne i Hercegovine. Pred Sudom su ih zastupali gosp. K. Čavoški i gosp.M. Paunović, profesori prava na Univerzitetu u Beogradu. Tuženu vladu zastupali su gđa M. Mijić, agent, i gđa Z. Ibrahimović, zamjenik agenta.
A. Okolnosti predmeta
2. U periodu između 29. juna i 16. decembra 2004. godine Visoki predstavnik smijenio je aplikante sa svih javnih dužnosti i položaja koje su imali u svojoj političkoj stranci i trajno im zabranio obavljanje bilo koje od navedenih dužnosti kao i kandidiranje na izborima. Ova odluka odmah je stupila na snagu u svakom od navedenih slučajeva i nije zahtijevala nikakve daljnje proceduralne korake. Glavni razlozi navedeni su kako slijedi:
„Bosna i Hercegovina je pojedinačno propustila da ispuni svoju međunarodnu obavezu i dovede do kraja možda najtužnije poglavlje u svojoj historiji. Na teritoriji Republike Srpske posebno je propustila da uhvati i preda pravdi jedan broj lica optuženih po članu 19. Statuta Međunarodnog krivičnog tribunala za bivšu Jugoslaviju.
Takvo neispunjavanje obaveze nije se moglo dogoditi bez aktivne pomoći pojedinaca i subjekata, ili bez sveukupnog ponašanja otvorenog i prikrivenog saučesništva i šutnje koja je prevladavala u jednom od entiteta Bosne i Hercegovine, za koji se vjeruje da su u njemu pojedinci našli utočište, tj. u Republici Srpskoj.
I pored svoje ustavne obaveze da u potpunosti sarađuje s Haškim tribunalom – koja je dalje nametnuta Republici Srpskoj rezolucijama Vijeća sigurnosti Ujedinjenih nacija– optužena lica su i dalje na slobodi u Republici Srpskoj, i pružana im je i još im se pruža pomoć u izbjegavanju pravde od lica koja imaju vlast i od institucija državnog i političkog karaktera. Činjenica da takvo stanje traje već devet godina od kraja rata predstavlja izvor duboke i trajne brige ne samo za narode Bosne i Hercegovine, nego i za međunarodnu zajednicu u cjelini.
Sada je na međunarodnoj zajednici da popravi ovu neodrživu situaciju iniciranjem direktne i sveobuhvatne akcije protiv ovih javnih zvaničnika u Republici Srpskoj koji opstruiraju međunarodno pravo u ovom entitetu. Svojim sramotnim ponašanjem ili neispunjavanjem obaveza koje proističu iz obavljanja dužnosti, iako su u raznim svojstvima povezani s javnim institucijama, ovi pojedinci dokazali su da nisu dostojni povjeravanja javnih dužnosti.“
Aplikanti se smatraju „posredno odgovornim što su doprinijeli sistemskom propustu da se s političkog prostora eliminiraju pojave koje omogućavaju materijalnu podršku i sredstva za život pojedincima optuženim po članu 19. Statuta Međunarodnog krivičnog tribunala za bivšu Jugoslaviju.“
3. Visoki predstavnik je, 4. novembra 2005., skinuo zabranu nametnutu aplikantima Beriću, Bogićeviću, Gligiću, Dobriloviću, Šarabi i Tomoviću, nakon njihovog davanja zakletve da će poštivati Ustav BiH. Ovih šest aplikanata nije automatski vraćeno na dužnosti s kojih su bili ranije smijenjeni i nisu imali pravo na bilo kakvu odštetu.
B. Relevantno pravo i praksa
1.Opće međunarodno pravo i praksa
a. Povelja Ujedinjenih naroda (stupila na snagu 24. oktobra 1945.)
4. Poglavlje I. opisuje ciljeve i principe Ujedinjenih naroda (UN). Članovi 1. i 2. glase:
„Član 1.
Ciljevi (UN-a) su sljedeći:
1. Održanje međunarodnog mira i sigurnosti i u tu svrhu: preduzimanje efikasnih kolektivnih mjera radi sprečavanja i otklanjanja prijetnji miru i suzbijanje akata agresije ili drugih povreda mira, kao i postizanje mirnim sredstvima, a u skladu s principima pravde i međunarodnog prava, sređivanja ili rješavanja međunarodnih sporova ili situacija koje bi mogle dovesti do povrede mira;
2. Razvijanje prijateljskih odnosa među nacijama zasnovanih na poštivanju principa ravnopravnosti i samoopredjeljenja naroda i preduzimanje drugih odgovarajućih mjera radi učvršćivanja općeg mira
3. Ostvarivanje međunarodne saradnje rješavanjem međunarodnih problema ekonomske, socijalne, kulturne ili humanitarne prirode, unapređivanje i podsticanje poštivanja prava čovjeka i osnovnih sloboda za sve, bez obzira na rasu, spol, jezik ili vjeru; i
4. Da postanu središte za usklađivanje akcija preduzetih radi postizanja ovih zajedničkih ciljeva.
Član 2.
Organizacija i njene članice, u provođenju ciljeva navedenih u članu 1., postupaju u skladu sa sljedećim principima:
1. Organizacija počiva na principu suverene jednakosti svih svojih članica;
2 Da bi se svakoj od njih garantirala prava i povlastice koje proističu iz članstva, sve članice savjesno ispunjavaju obaveze koje su preuzele u saglasnosti s ovom poveljom;
3. Sve članice rješavaju svoje međunarodne sporove mirnim putem tako da mir u svijetu, sigurnost i pravda ne budu povrijeđeni;
4. Sve članice se u svojim međunarodnim odnosima suzdržavaju od prijetnje silom ili upotrebe sile protiv teritorijalnog integriteta ili političke nezavisnosti svake države, te od upotrebe sile na bilo koji drugi način koji nije saglasan s ciljevima Ujedinjenih naroda;
5. Sve članice pružaju Ujedinjenim narodima pomoć u svakoj akciji koju Organizacija preduzima u skladu s Poveljom i suzdržavaju se od pružanja pomoći svakoj državi protiv koje Ujedinjeni narodi preduzmu preventivnu ili prinudnu akciju;
6. Organizacija vodi računa da države koje nisu članice Ujedinjenih naroda postupaju u skladu s principima ove povelje i u mjeri u kojoj je to potrebno radi održanja mira i sigurnosti u svijetu;
7. Ništa u ovoj povelji ne daje ovlaštenje Ujedinjenim narodima da se miješaju u pitanja koja u svojoj suštini spadaju u unutrašnju nadležnost svake države, niti je Organizacija ovlaštena da od članica zahtijeva da se takva pitanja rješavaju na osnovu ove povelje. Ovaj princip nema uticaja na primjenu prinudnih mjera spomenutih u Poglavlju VII.“
5. Poglavlje V. odnosi se na Vijeće sigurnosti UN-a (VSUN). Članovima 24. i 25 navodi se:
„Član 24.
1. Da bi se osigurala brza i efikasna akcija Ujedinjenih naroda, članice UN-a povjeravaju Vijeću sigurnosti prvenstveno odgovornost za održanje mira i sigurnosti u svijetu i saglasne su da Vijeće sigurnosti djeluje i u njihovo ime pri provođenju dužnosti i zadataka na osnovu ove odgovornosti.
2. Vršeći ove dužnosti, Vijeće sigurnosti djeluje u skladu s ciljevima i principima Ujedinjenih naroda. Specijalna ovlaštenja povjerena Vijeću sigurnosti radi obavljanja ovih dužnosti i zadataka iznesene su u poglavljima VI., VII., VIII. i XII.
3. Vijeće sigurnosti podnosi Generalnoj skupštini godišnji, a po potrebi, i specijalne izvještaje na razmatranje.
Član 25.
Članice Ujedinjenih naroda saglasne su da prihvate i izvršavaju odluke Vijeća sigurnosti u saglasnosti s ovom poveljom.“
6. Poglavlje VII. ima naslov „Mjere u slučaju prijetnji miru, povrede mira i u slučaju agresije“. Relevantni članovi (čl. 39., 41. i 48.) glase:
„Član 39.
Vijeće sigurnosti procjenjuje da li postoji prijetnja miru, povreda mira ili agresija i daje preporuke ili odlučuje koje će mjere biti preduzete, u skladu s čl. 41. i 42, da bi se održali i uspostavili mir i sigurnost u svijetu.
Član 41.
Vijeće sigurnosti može odlučiti kakve mjere, koje ne povlače upotrebu oružane sile, treba da se primijene s ciljem izvršavanja odluka VS, a može i pozvati članice Ujedinjenih naroda da primijene takve mjere. Ove mjere mogu obuhvatati djelimičan ili potpun prekid ekonomskih odnosa te prekid željezničkih, pomorskih, zračnih, poštanskih, telegrafskih, radiografskih ili drugih vrsta komunikacije, kao i prekid diplomatskih odnosa.
Član 48.
1. Mjere potrebne za izvršenje odluka Vijeća sigurnosti s ciljem održanja mira i sigurnosti u svijetu preduzimaju sve članice Ujedinjenih naroda ili neke od njih, kako to Vijeće sigurnosti utvrdi.
2. Ove odluke izvršavaju članice Ujedinjenih naroda neposredno i svojim djelovanjem u odgovarajućim međunarodnim organizacijama čije su članice.“
7. Poglavlje XVI. sadrži različite odredbe, uključujući i član 103., koji glasi kako slijedi:
„U slučaju sukoba između obaveza članica Ujedinjenih naroda po ovoj povelji i njihovih obaveza po nekom drugom međunarodnom sporazumu, prednost će imati njihove obaveze po ovoj povelji.“
Međunarodni sud pravde smatra da član 103. znači da obaveze zemalja članica UN-a po Povelji imaju prednost nad oprečnim obavezama iz nekog drugog međunarodnog sporazuma, bez obzira da li je ovaj drugi sporazum zaključen prije ili nakon Povelje UN-a ili predstavlja samo regionalni sporazum (vidjeti Nikaragva protiv Sjedinjenih Američkih Država, izvještaje MSP, 1984., str. 392, §107).
b. Nacrt sporazuma o odgovornosti međunarodnih organizacija (usvojen od Međunarodne pravne komisije)
8. Godine 2003. Međunarodna pravna komisija (MPK) usvojila je nacrt člana 3. (vidjeti izvještaj sa 55. sjednice MPK (2003), A/58/10). Naslov člana je „Opći principi“ i glasi kako slijedi:
1.„Svaka međunarodno protupravna radnja koju učini neka međunarodna organizacija rezultira međunarodnom odgovornošću te međunarodne organizacije.
2. Protupravna radnja neke međunarodne organizacije nastaje kada se neko postupanje ili nepostupanje:
a) može pripisati toj međunarodnoj organizaciji u skladu s međunarodnim pravom; i
b) predstavlja kršenje međunarodne obaveze te međunarodne organizacije“.
9. Godine 2004. Međunarodna pravna komisija usvojila je nacrt člana 5. (vidjeti izvještaj sa 56. sjednice Međunarodne komisije (2004), A/59/10). Naziv člana je: „Postupanje organa ili agenata koji su stavljeni na raspolaganje nekoj međunarodnoj organizaciji od neke države ili druge međunarodne organizacije“, i glasi kako slijedi:
„Postupanje organa neke države ili organa ili agenta neke međunarodne organizacije, koji su stavljeni na raspolaganje drugoj međunarodnoj organizaciji, smatrat će se, u skladu s međunarodnim pravom, postupanjem te druge organizacije ako ta organizacija ima efikasnu kontrolu nad tim postupanjem.“
2. Međunarodno pravo i praksa koji se primjenjuju u Bosni i Hercegovini
10. Opći okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini, parafiran u zračnoj bazi WrightPatterson u blizini Dejtona u Sjedinjenim Američkim Državama (Mirovni ugovor), predstavljao je vrhunac pregovora koji su, s prekidima, trajali 44 mjeseca, a pod pokroviteljstvom Međunarodne konferencije za bivšu Jugoslaviju i Kontakt grupe. On sadrži 11 članova koji uglavnom određuju obaveze tri države ugovornice (tadašnja Republika Bosna i Hercegovina, Republika Hrvatska i tadašnja Savezna Republika Jugoslavija) „da pozdrave i podrže“ i da „u potpunosti poštuju i promoviraju ispunjavanje obaveza“ navedenih u aneksima uz ovaj sporazum. Suština tih obaveza je sadržana u 12 aneksa.
11. Aneks 10. uz Mirovni sporazum, pod nazivom Sporazum o civilnoj implementaciji, određuje mandat Visokog predstavnika. Relevantne odredbe tog sporazuma glase:
„Član I.
1. Stranke su se sporazumjele da provođenje civilnih aspekata mirovnog rješenja obuhvata veliki raspon aktivnosti uključujući nastavak pružanja humanitarne pomoći dok je god to potrebno, obnovu infrastrukture i privrednu obnovu, uspostavljanje političkih i ustavnih institucija u Bosni i Hercegovini, promoviranje poštivanja ljudskih prava i povratak prognanika i izbjeglica, te održavanje slobodnih i poštenih izbora prema rokovima u Aneksu 3. Općeg okvirnog sporazuma. Veći broj međunarodnih organizacija i agencija bit će pozvan kako bi pomogao u tom procesu.
2. Radi kompleksnosti s kojom su suočene, Stranke traže postavljanje Visokog predstavnika, koji će biti imenovan u skladu s relevantnim rezolucijama Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda, kako bi Strankama olakšao napore, pokrenuo i, ako je prikladno, koordinirao aktivnosti organizacija i agencija koje su angažirane u civilnom aspektu mirovnog rješenja tako što će provoditi zadatke povjerene rezolucijom Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda, kako su navedeni u daljnjem tekstu:
Član II § 1
Visoki predstavnik će:
Član II § 9
Visoki predstavnik nema ovlaštenja nad IFOR-om (tj. multinacionalnim snagama za provođenje formiranim u skladu s Poglavljem VII. Povelje UN-a) i ne može na bilo koji način uticati na provođenje vojnih operacija ili na liniju komandovanja IFOR-a.
Član III § 4
Privilegije i imuniteti koji se priznaju su sljedeći:
Član IV.
Stranke će u potpunosti sarađivati s Visokim predstavnikom ...
Član V.
Visoki predstavnik ima konačnu nadležnost interpretacije ovog sporazuma o civilnom provođenju mirovnog rješenja.
12. Nakon parafiranja Sporazuma o miru, Konferencija za provođenje mira održana je u Londonu, 8. i 9. decembra 1995. Na Konferenciji je osnovano Vijeće za implementaciju mira (PIC), njegov Upravni odbor i Visoki predstavnik, kao predsjedavajući Odbora. Vijeće za implementaciju mira sastoji se od istih zemalja, međunarodnih organizacija i agencija koje su prisustvovale Konferenciji, dok su članovi Upravnog odbora: Kanada, Francuska, Njemačka, Italija, Japan, Ruska Federacija, Ujedinjeno Kraljevstvo, Sjedinjene Države, Predsjedništvo Evropske unije, Evropska komisija i Turska (u ime Organizacije Islamske konferencije). Konferencija je uputila poziv Vijeću sigurnosti Ujedinjenih naroda da podrži uvođenje Visokog predstavnika (vidjeti Zaključke Konferencije za implementaciju mira u Londonu, dokument UN-a, br. S/1995/1029).
13. Dana 15. decembra 1995. godine, dan nakon stupanja na snagu Sporazuma za mir, Vijeće sigurnosti UN-a usvojilo je rezoluciju 1031, koja, u onom najvažnijem dijelu, glasi:
„Vijeće sigurnosti,
Pozivajući se na sve svoje ranije relevantne rezolucije koje se odnose na konflikte u bivšoj Jugoslaviji.
....
Pozdravljajući potpisivanje Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, na Mirovnoj konferenciji, održanoj 14. decembra u Parizu, kao i aneksa uz Sporazum (zajedničkim imenom Mirovni sporazum, S/1995/999, aneks), od strane Republike Bosne i Hercegovine, Republike Hrvatske i Savezne Republike Jugoslavije i ostalih strana,
.....
Pozdravljajući nadalje zaključke Konferencije za provođenje mira, održane u Londonu, 8 i 9. decembra 1995. (Londonska konferencija) (S/1995/1029), te posebno njenu odluku za osnivanje Vijeća za provođenje mira i njegovog Upravnog odbora, o kojima je riječ u tim zaključcima,
.......
Procijenivši da situacija u regionu i dalje predstavlja prijetnju miru i sigurnosti u svijetu,
Odlučno da promovira mirno rješenje konflikata u skladu s ciljevima i principima Povelje Ujedinjenih naroda,
Djelujući u skladu s Poglavljem VII. Povelje Ujedinjenih naroda,
.......
26. Podržava , na zahtjev strana, postavljanje Visokog predstavnika koji će, u skladu s Aneksom 10. o civilnom provođenju Mirovnog sporazuma, nadgledati provođenje Mirovnog sporazuma te mobilizirati i, po potrebi, davati smjernice i koordinirati aktivnosti civilnih organizacija i agencija koje učestvuju u tome, i saglasan je s imenovanjem gosp. Karla Buildta za Visokog predstavnika,
27. Potvrđuje da Visoki predstavnik ima konačnu nadležnost u pogledu tumačenja Aneksa 10. o civilnom provođenju Mirovnog sporazuma.
28. Odlučuje da će sve zainteresirane države, a posebno one u kojima Visoki predstavnik formira svoje urede, osigurati da Visoki predstavnik uživa pravni položaj koji bude potreban za obavljanje njegovih dužnosti...., .........
32. Traži da generalni sekretar dostavlja Vijeću sigurnosti UN-a sve izvještaje Visokog predstavnika o provođenju Mirovnog sporazuma, a u skladu s Aneksom 10. Mirovnog sporazuma i zaključcima Londonske konferencije.
39. Potvrđuje jedinstven, poseban i kompleksan karakter trenutne situacije u Bosni i Hercegovini koji zahtijeva posebno reagiranje,
40. Donosi odluku o stalnoj angažiranosti po ovim pitanjima.“
14. Nakon Konferencije u Londonu, Vijeće za provođenje mira (PIC) sastalo se na nivou ministara pet puta, da razmotri napredak i definira ciljeve provođenja mira u periodu od juna 1996. u Firenci, decembra 1996. po drugi put u Londonu, decembra 1997. u Bonu, decembra 1998. u Madridu i maja 2000. u Briselu.
15. Dalje je u tekstu naveden relevantan dio zaključaka Bonske konferencije za provođenje mira (vidjeti dokument UN-a, br. S/1997/979):
„... Vijeće za implementaciju mira (PIC) pozdravlja namjeru Visokog predstavnika da iskoristi svoju konačnu nadležnost u interpretaciji Sporazuma o civilnom provođenju (Mirovnog sporazuma) s ciljem lakšeg rješavanja spornih situacija, donošenjem obavezujućih odluka, koje smatra neophodnim, o sljedećim pitanjima:
Ovlaštenja Visokog predstavnika koja proizlaze iz zaključaka Bonske konferencije za provođenje mira obično se nazivaju bonskim ovlaštenjima. Vijeće sigurnosti UN-a je, 19. decembra 1997. godine, podržalo ove zaključke (Rezolucija 1144).
16. Vijeće sigurnosti UN-a redovno izražava svoju podršku Vijeću za implementaciju mira (PIC) i Visokom predstavniku. Rezolucija 1722 Vijeća sigurnosti, od 21. novembra 2006. godine, predstavlja najnoviji takav primjer i u onom relevantnom dijelu glasi:
„Vijeće sigurnosti,
...........
Cijeneći da situacija u regionu i dalje predstavlja prijetnju miru i sigurnosti u svijetu,
Postupajući u skladu s Poglavljem VII. Povelje UN-a,
..........
4. Naglašava svoju punu podršku kontinuiranoj ulozi Visokog predstavnika u nadgledanju provođenja Mirovnog sporazuma i davanju smjernica kao i koordiniranju aktivnosti civilnih organizacija i agencija koje pomažu strankama u provođenju Mirovnog sporazuma, i potvrđuje da, u skladu s Aneksom 10., Visoki predstavnik predstavlja najvišu instituciju u pogledu interpretacije civilnog provođenja Mirovnog sporazuma i, u slučaju spora, on daje svoje tumačenje i preporuke i donosi obavezujuće odluke, koje smatra neophodnim, o pitanjima koja je detaljno razradilo Vijeće za implementaciju mira u Bonu, 9. i 10. decembra 1997. godine;
...........“
17. Iako priznaje činjenicu da je „korištenje bonskih ovlaštenja od Visokog predstavnika bilo korisno za Bosnu i Hercegovinu i njene građane i neophodno nakon krvavog rata“, Evropska komisija za demokratiju kroz pravo (Venecijanska komisija) je nedavno zatražila „progresivno ukidanje ovih ovlaštenja i formiranje savjetodavnog panela sastavljenog od nezavisnih pravnih stručnjaka, za one odluke koje se neposredno odražavaju na prava pojedinaca do ukidanja takve prakse“ (vidjeti Mišljenje o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlaštenjima Visokog predstavnika, koje je usvojeno na 62. sjednici Venecijanske komisije, CDL-AD (2005) 004). Dalje u tekstu navodi se relevantan dio ovog mišljenja:
„94. Razrješenje s posla javnog zvaničnika ozbiljno je miješanje u prava datog lica. Da bi se zadovoljili demokratski standardi, tu se mora slijediti pravična rasprava, na ozbiljnim osnovama s dovoljno dokaza i mogućnosti zakonske žalbe. Sankcija mora biti proporcionalna navedenom djelu. U slučaju razrješenja izabranih predstavnika, u pitanju su i prava njihovih glasača i za takvo miješanje potrebno je posebno ozbiljno obrazloženje.
95. U ovom kontekstu, Komisija svakako nije pozvana da uđe u kvazipravosudnu analizu pojedinačnih odluka Visokog predstavnika. Može dati samo široku, opću ocjenu kompatibilnosti tih odluka s međunarodnim standardima. Smjenjivanja s dužnosti koja je vršio Visoki predstavnik u svakom slučaju bila su u svrhu ostvarenja legitimnog cilja i utemeljena su na ozbiljnoj osnovi. Nesaradnja s Međunarodnim krivičnim sudom za bivšu Jugoslaviju jeste ozbiljno kršenje međunarodnih obaveza zemlje, a korumpiran rad, kao i uspostavljanje institucija paralelnih sa zakonitim državnim institucijama, traže stroge sankcije. Uz detaljnu analizu pojedinačnih slučajeva, sankcija razrješenja ne izgleda neproporcionalna kršenjima za koja se terete.
96. Međutim, osnovno pitanje je da Visoki predstavnik ne djeluje kao nezavisni sud i da nema mogućnosti žalbe. Visoki predstavnik nije nezavisni sudija i nema demokratski legitimitet koji crpi od naroda BiH. On radi po političkom programu, koji usaglašava međunarodna zajednica, i koji služi najboljem interesu zemlje i doprinosi ostvarenju standarda Vijeća Evrope. U principu, ne izgleda prihvatljivo da odluke koje se direktno tiču prava pojedinaca, a koje donosi jedno političko tijelo, nisu predmet pravične rasprave, ili barem minimalnog zakonskog procesa i analize pred nezavisnim sudom.
97. Bilo bi nerealno odmah insistirati na punom poštivanju međunarodnih standarda u jednoj postkonfliktnoj situaciji, kakva je postojala u BiH nakon potpisivanja Dejtonskog sporazuma. Oni na koje su se odluke Visokog predstavnika odnosile često su bili moćni pojedinci i aktivnosti koje su oni preduzimali generalno su bile interesu njihove političke stranke ili etničke zajednice. Nadalje, bilo bi nerealno očekivati da pravosudni sistem BiH bude u stanju da se djelotvorno bavi takvim aktivnostima u ranom postkonfliktnom periodu. Zato je razumljivo da odluke nisu donosene na osnovu kontrole sudova BiH. Međutim, ova situacija ne može vječno trajati, i , uzimajući u obzir značajne reforme pravosuđa izvršene na zahtjev ili nametnute od Visokog predstavnika, mora doći dan kad će se takve odluke donositi pod punom pravosudnom kontrolom i kada će biti u nadležnosti odgovarajućih domaćih institucija.
98. Nije na Komisiji da ukazuje na tačan datum kada bi do takvog transfera trebalo doći, mada to ne bi trebalo biti u predalekoj budućnosti. Međutim, čak i u očekivanju takvog transfera, sadašnja praksa morat će biti suštinski modificirana da bi bila prihvatljiva kao privremeno rješenje. Nastavak korištenja takvog ovlaštenja od neizabranog političkog autoriteta bez bilo kakve mogućnosti žalbe i bilo kakvog doprinosa nezavisnog tijela nije prihvatljiv. Kao hitan korak, Komisija preporučuje uspostavljanje nezavisnog panela pravnih stručnjaka, koji bi morali davati svoju saglasnost na sve takve odluke Visokog predstavnika. S obzirom na povjerljivu prirodu mnogih dokumenata takvog spisa, to bi moglo biti tijelo sastavljeno od međunarodnih stručnjaka.
99. Da bi takvo tijelo radilo djelotvorno, neophodno će biti da se definiraju moguće mjere koje preduzima Visoki predstavnik i djela koja će jasno i precizno opravdavati takve mjere. Zaključci Bonske konferencije nisu dovoljno precizni da omoguće jednom pravnom panelu da odredi opravdanje za pojedinačna razrješenja. Nadalje, pitanje trajanja zabrane obavljanja javnih dužnosti u budućnosti i mogućnosti rehabilitacije također će se morati razmotriti. U tom smislu, Komisija pozdravlja, kao prvi korak, nedavnu odluku Visokog predstavnika da pokrene proces rehabilitacije nekih od ranije razriješenih lica. Ako će Ured visokog predstavnika u skorijoj budućnosti biti ukinut, ne bi više bilo političkog tijela koje bi osiguravalo poštivanje ranijih odluka Visokog predstavnika, ali njihova zakonska validnost ne bi automatski prestala.“
3. Relevantna jurisprudencija Ustavnog suda
18. U saglasnosti s Visokim predstavnikom, Ustavni sud Bosne i Hercegovine (Ustavni sud) vrši pravnu provjeru ustavnosti sadržaja zakona koje je donio Visoki predstavnik, na isti način kao i zakona koje su donijeli domaći organi. Međutim, Ustavni sud ne istražuje da li je opravdano da Visoki predstavnik donosi zakone umjesto domaćih organa (vidjeti odluku Ustavnog suda br. U 9/00, od 3. novembra 2000.).
19. Istina je da Visoki predstavnik nije bio saglasan da domaći organi izvrše ocjenu ostalih njegovih akata. Odluka Ustavnog suda br. AP 953/05, od 8. jula 2006. godine, koja domaćim organima nalaže da osiguraju efikasan pravni lijek u vezi sa smjenjivanjem s dužnosti od strane Visokog predstavnika, naišla je na energičan odgovor Visokog predstavnika. Odluka Visokog predstavnika, od 23. marta 2007. godine, kojom je osporavanoj odluci Ustavnog suda oduzet praktičan učinak, glasi kako slijedi:
„Član 1.
S ciljem provođenja Odluke Ustavnog suda (br. AP 953/05, od 8. jula 2006.), Predsjedništvo Bosne i Hercegovine uputit će Visokom predstavniku, kao predsjedavajućem Upravnog odbora Vijeća za implementaciju mira, sva pitanja istaknuta u pomenutoj odluci koja bi trebalo da razmatraju međunarodni organi navedeni u pomenutoj odluci.
Član 2.
Svaku radnju koju preduzme bilo koja institucija ili organ u Bosni i Hercegovini s ciljem uspostavljanja domaćeg mehanizma kontrole odluka Visokog predstavnika donesenih u skladu s njegovim međunarodnim mandatom, Visoki predstavnik smatrat će pokušajem ugrožavanja provođenja civilnih aspekata Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini i sama po sebi smatrat će se ponašanjem kojim se ugrožava takvo provođenje.
Član 3.
Bez obzira na bilo koju suprotnu odredbu u bilo kojem zakonu ili drugom pravnom aktu u Bosni i Hercegovini, bilo koji postupak pokrenut pred bilo kojim sudom u Bosni i Hercegovini, kojim se osporava ili dovodi na bilo koji način u pitanje jedna ili više odluka Visokog predstavnika, proglasit će se nedopustivim, osim ako Visoki predstavnik izričito ne da svoju prethodnu saglasnost.
O svakom postupku iz stava 1. ovog člana predmetni sud će bezuslovno i zvanično bez odgađanja obavijestiti Visokog predstavnika.
Radi otklanjanja svake sumnje ili nedoumice, a uzevši u obzir sveukupnost prethodno spomenutog, ovim se, u obavljanju navedenog međunarodnog mandata Visokog predstavnika i prema tumačenju tog mandata dalje u tekstu ovog naloga te po snazi navedenog Aneksa 10., izričito nalaže i utvrđuje da ne postoji mogućnost da institucije Bosne i Hercegovine i/ili neka od njenih administrativnih jedinica i/ili bilo koji drugi organ vlasti u Bosni i Hercegovini snose bilo kakvu odgovornost za bilo kakav gubitak ili štetu za koje bi se navodilo da proizlaze, direktno ili indirektno, iz takve odluke Visokog predstavnika donesene prema njegovom međunarodnom mandatu, ili uopće u bilo kojem slučaju i po bilo kojem osnovu.
Član 4.
Radi otklanjanja sumnje, ovim se izričito izjavljuje i ukazuje da je ovdje sadržane odredbe Naloga, svaku pojedinačno i sve zajedno, utvrdio Visoki predstavnik prema svom međunarodnom mandatu i da stoga ne podliježu iznošenju pred, ni odlučivanju sudova Bosne i Hercegovine niti sudova njenih entiteta ili bilo gdje drugdje, te da se ni pred kojim sudom, nikada, ne može pokrenuti postupak u vezi s obavezama čije izvršenje iz njih proističe.
ŽALBA
20. Aplikanti su se žalili na osnovu člana 6. (krivična oblast) i člana 11. (sloboda udruživanja) Konvencije, zbog mjera koje je protiv njih preduzeo Visoki predstavnik. Oni su se također žalili po članu 13. Konvencije da nisu imali „djelotvoran pravni lijek pred domaćim organom“ za svoje žalbe u skladu s Konvencijom.
PRAVO
A. Podnesci strana
21. Vlada, u osnovi, tvrdi da se postupanje Visokog predstavnika može pripisati Ujedinjenim narodima (UN) i da se nijedna država ugovornica ne može smatrati odgovornom za takvo postupanje.
22. Suprotno tome, aplikanti smatraju da UN ne provode “efektivnu kontrolu“ postupaka Visokog predstavnika u okviru tumačenja člana 3. Nacrta sporazuma o odgovornosti međunarodnih organizacija i da se, shodno tome, takvo postupanje ne može pripisati Ujedinjenim narodima. Kako bi pokrijepili svoje tvrdnje, aplikanti su objasnili da bonska ovlaštenja prevazilaze ovlaštenja Visokog predstavnika koja su predviđena u Mirovnom sporazumu i Rezoluciji 1031 Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda.
Aplikanti također tvrde da je Bosna i Hercegovina prihvatila odgovornost za postupanje Visokog predstavnika odlukama Vrhovnog suda br. U 9/00, od 3. novembra 2000., i AP 953/05, od 8. jula 2006. godine.
B. Podnesci trećih strana
23. Podnesci vlade Ujedinjenog Kraljevstva i Ureda visokog predstavnika slažu se s podnescima tužene vlade.
24. Vlada Ujedinjenog Kraljevstva tvrdi da Visoki predstavnik ne predstavlja organ Bosne i Hercegovine; on nije zakonima te države ovlašten da obavlja dužnosti državnog organa; i ne nalazi se na raspolaganju vladi, vlada ne kontrolira njegov rad, niti prima instrukcije od nje. U ovim okolnostima, njegovo postupanje se, prema međunarodnom pravu, ne može pripisati Bosni i Hercegovini i, stoga, aplikanti nisu pod jurisdikcijom Bosne i Hercegovine u okviru značenja člana 1. Konvencije.
Vlada Ujedinjenog Kraljevstva prihvatila je jurisprudenciju Suda da države ugovornice nisu u potpunosti oslobođene svojih obaveza po Konvenciji u pogledu ispunjavanja obaveza koje proizlaze iz njihovog članstva u nekoj međunarodnoj organizaciji na koju su one prenijele dio svog suvereniteta. Smatra se, uistinu, da države ugovornice zadržavaju odgovornosti po Konvenciji u pogledu obaveza preuzetih po međunarodnim sporazumima koji su zaključeni nakon stupanja na snagu Konvencije. (pozivaju se na slučaj Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret Anonim Sicreti (Zrakoplovna kompanija Bosphorus) protiv Irske (GC), br. 45036/98, ECHR 2005...). Međutim, Mirovni sporazum i drugi instrumenti koji su relevantni u ovim predmetima prethodili su stupanju na snagu Konvencije za Bosnu i Hercegovinu. Vlada Ujedinjenog Kraljevstva također pominje odluku bivše komisije u slučaju Hess protiv Ujedinjenog Kraljevstva (br. 6231/73, odluka Komisije od 28. maja 1975., odluke i izvještaji 2, str. 72.), navodeći da je zaključivanje od strane tužene vlade Sporazuma o četvorostrukim ovlaštenjima, koji se odnosi na zatvor Spandau, moglo pokrenuti pitanje po Konvenciji, da se zaključivanju pristupilo onda kada je Konvencija već bila na snazi za tuženu vladu.
25. Visoki predstavnik tvrdi da je njegov ured formiran i dobio ovlaštenja od raznih međunarodnih instrumenata, uključujući i pravno obavezujuće rezolucije Vijeća sigurnosti UN-a, te da njegove radnje ne povlače odgovornost bilo koje države. On dodaje da je Vijeće sigurnosti njegov ured uvijek smatralo sastavnim dijelom svojih nastojanja, prema Poglavlju VII. Povelje UN-a, za uspostavljanjem i održanjem mira u regiji.
Visoki predstavnik zaključio je da predmetni slučajevi ne spadaju u nadležnost Suda.
C. Ocjena Suda
26. Nakon rata u Bosni i Hercegovini, Vijeće sigurnosti UN-a odobrilo je uvođenje međunarodnog upravnika za Bosnu i Hercegovinu (Visoki predstavnik) od neformalne grupe zemalja koje su aktivno učestvovale u mirovnom procesu (Vijeće za implementaciju mira PIC) kao mjeru provođenja u skladu s Poglavljem VII. Povelje UN-a (vidjeti rezoluciju 1031 VSUN, od 15. decembra 1995). Pošto ovlaštenja prvobitno data Visokom predstavniku (opisana u Mirovnom sporazumu) nisu bila u potpunosti jasno definirana, PIC je naknadno opširnije razradio njegov mandat. Usvajanje zaključaka Bonske konferencije za provođenje mira u decembru 1997. godine možda predstavlja najdalekosežniju mjeru, kojom je PIC odobrio ovlaštenje Visokom predstavniku da smijeni s dužnosti državne zvaničnike za koje se smatra da krše zakonske obaveze po Mirovnom sporazumu, kao i da nametne privremene zakonske akte u situacijama kada to nisu učinile domaće institucije (vidjeti dokument UN-a, br. S/1997/979).
27. Pošto je Vijeće sigurnosti identificiralo „prijetnju međunarodnom miru i sigurnosti“ u okviru značenja člana 39. Povelje UN-a, ono je imalo pravo odobriti međunarodnu civilnu upravu u Bosni i Hercegovini i implementaciju te mjere povjeriti određenim državama članicama, uz uslov da zadrži sveukupnu efektivnu kontrolu (vidjeti član 41. i 48. Povelje; Behrami i Behrami protiv Francuske i Saramati protiv Francuske, Njemačke, Norveške (GC), br. 7141/01 i 78166/01, 2. maja 2007.; Stahn, Međunarodna teritorijalna uprava u bivšoj Jugoslaviji: Porijeklo, razvoj i izazovi, Zeitschrift fűr ausländisches offentliches Recht und Volkerrecht (Hajdelberški magazin za međunarodno pravo) 61/1 (2001.), str- 107-76; i Simma (ed), Karakter Ujedinjenih naroda (drugo izdanje, 2002.), Oxford University Press, str. 775-80). Prema tome, ključno pitanje je da li je Vijeće sigurnosti UN-a, prenošenjem svojih ovlaštenja po Rezoluciji 1031 VSUN, zadržalo efektivnu ukupnu kontrolu (vidjeti nacrt člana 5. Nacrta sporazuma o odgovornosti međunarodnih organizacija; i Behrami i Behrami i Saramati, navedeno gore). Sud smatra da jeste iz sljedećih razloga.
28. Što se tiče prirode prenošenja ovlaštenja, ona se ne pretpostavlja niti je implicitna, nego prethodi i eksplicitna je u samoj Rezoluciji. Istina je da su Mirovni sporazum i zaključci Londonske konferencije za provođenje mira prethodili Rezoluciji, ali oni su zaključeni uz odobrenje UN-a (vidjeti član I § 2 Mirovnog sporazuma). Drugo, Rezolucija (čitati zajedno s priloženim Mirovnim sporazumom i zaključcima Londonske mirovne konferencije na koju se izričito poziva) postavlja dovoljno jasno definirana ograničenja na ovo prenošenje. Šire definirana priroda pojedinih odredbi ne može se u cjelini eliminirati zbog toga što ona čini sastavni dio međunarodne teritorijalne uprave, kojoj se mora ostaviti dovoljno diskrecionog prostora koji joj dozvoljava da efikasno djeluje i ispuni svoje ciljeve. U svakom slučaju, rezolucije Vijeća sigurnosti UN-a koje su došle nakon prve rezolucije VS podržale su zaključke konferencija za implementaciju mira razrađujući dalje mandat Visokog predstavnika (vidjeti, napr., rezoluciju 1144 koja podržava zaključke Bonske konferencije). Treće, od Visokog predstavnika se Rezolucijom traži da svoje izvještaje podnosi Vijeću sigurnosti UN-a kako bi mu se omogućilo da provodi sveukupnu kontrolu (Vijeće sigurnosti UN-a neprestano pomno prati situaciju, član 40. Rezolucije ). Uslov da generalni sekretar prezentira Vijeću sigurnosti izvještaje Visokog predstavnika samo je dodatna garancija pošto se smatra da generalni sekretar predstavlja opće interese Ujedinjenih naroda.
Pošto mandat Visokog predstavnika s neodređenim rokom znači da veto koji uloži jedna stalna članica Vijeća sigurnosti može spriječiti okončanje prenošenja ovlaštenja, Sud nije smatrao samo ovu činjenicu dovoljnom da zaključi da Vijeće sigurnosti UN-a ne provodi sveukupnu efektivnu kontrolu.
U takvim okolnostima, Sud smatra da je Visoki predstavnik izvršavao zakonski dodijeljena ovlaštenja prema poglavlju Poglavlju VII., i time se sporna mjera, u principu, „pripisuje“ Ujedinjenim narodima u okviru značenja nacrta člana 3. Nacrta sporazuma o odgovornosti međunarodnih organizacija. Suprotno onom što su aplikanti sugerirali, odluka Ustavnog suda (ili bilo kojeg organa zemlje domaćina), koja pokušava da uvede mehanizam preispitivanja koji se odnosi na akte koje donosi Visoki predstavnik, ne može izmijeniti pravnu prirodu ovih akata, ako Visoki predstavnik ne pristane na takve izmjene (kao što je i učinio u pogledu zakonskih akata koje je on nametnuo).
29. Sud napominje da su sporne odluke u predmetnim slučajevima odmah stupale na snagu. Pored toga, suprotno zakonskim aktima koje je nametnuo Visoki predstavnik, pojedinačne mjere koje su predmet prigovora ne zahtijevaju bilo kakve dodatne proceduralne korake koje bi domaći organi morali preduzeti (uporediti sa Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret Anonim Sikreti, gore citirano, § 137). A u vezi s tim da li bi se Bosna i Hercegovina ipak mogla smatrati odgovornom za osporavane postupke, Sud se poziva na obrazloženje dato u slučaju Behremi i Behremi i Saramati (citirano ranije, §§ 146-49):
„146. Postavlja se pitanje u predmetnom slučaju da li je Sud nadležan ratione personae da razmatra mjere koje donose tužene zemlje a koje su preduzete u ime UN-a i, gledano šire, u pogledu veze između Konvencije i postupanja UN-a u skladu s Poglavljem VII. ove povelje.
147. Sud prvo zapaža da su od 12 prvobitnih država potpisnica Konvencije 1950. godine, devet država bile članice UN-a od 1945. godine (uključujući i dvije tužene države), da se veliki broj sadašnjih država ugovornica pridružio Ujedinjenim narodima prije nego što su potpisale Konvenciju i da su sada sve države ugovornice članice UN-a. Jedan od ciljeva ove konvencije (vidi njenu preambulu) predstavlja kolektivno provođenje prava iz Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima Generalne skupštine UN-a. Šire gledano, nadalje se podsjeća, kako je i pomenuto ranije u članu 122., da Konvenciju treba tumačiti u svjetlu svakog relevantnog pravila i principa međunarodnog prava koje se primjenjuje u odnosima između njenih zemalja ugovornica. Zato je Sud uzeo u obzir dvije komplementarne odredbe Povelje, članove 25. i 103., onako kako ih tumači Međunarodni sud pravde (vidjeti paragraf 27. gore u tekstu).
148. Od još većeg značaja je nužnost ostvarenja glavnog cilja UN-a i, shodno tome, ovlaštenja datih Vijeću sigurnosti UN-a prema Poglavlju VII., kako bi se ti ciljevi realizirali. Posebno je vidljivo iz preambule, članova 1., 2. i 24., kao i iz Poglavlja VII. Povelje, da je primarni cilj Ujedinjenih naroda održavanje mira i sigurnosti u svijetu. Iako je jasno da poštivanje ljudskih prava predstavlja važan doprinos postizanju mira u svijetu (vidjeti preambulu Konvencije), ostaje činjenica da Vijeće sigurnosti UN-a ima primarnu odgovornost, kao i široke mogućnosti prema Poglavlju VII., da realizira ovaj cilj, a posebno kroz mjere prisile. Odgovornost Vijeća sigurnosti je, u ovom pogledu, jedinstvena i nastala je kao pandan zabranama, sada u međunarodnom običajnom pravu, za unilateralnu upotrebu sile (vidjeti ranije navedene paragrafe 18-20).
149. U predmetnom slučaju, Poglavlje VII. dozvoljava Vijeću sigurnosti da usvoji mjere prisile kao odgovor na konflikt koji je označen kao prijetnja miru, a to je Rezolucija 1244 Vijeća sigurnosti UN-a kojom se formira UNMIK i KFOR.
Pošto operacije uvedene rezolucijama Vijeća sigurnosti UN-a, u skladu s Poglavljem VII. Povelje UN-a, predstavljaju osnovu misije Ujedinjenih naroda za osiguranje međunarodnog mira i sigurnosti, i pošto se one, radi svoje efikasnosti, oslanjaju na podršku zemalja članica, Konvencija se ne može tumačiti na način da radnje ili propuste strana ugovornica obuhvaćene rezolucijama Vijeća sigurnosti, a koje se dese prije ili u toku takvih misija, podvrgne ispitivanju Suda. Ako se tako uradi, to bi predstavljalo uplitanje u ispunjenje ključne misije UN-a na ovom planu, uključujući, prema tvrdnjama nekih strana, i uplitanje u efikasno vođenje njegovih operacija. To bi bilo ravno nametanju uslova za implementaciju Rezolucije Vijeća sigurnosti koji nisu predviđeni u tekstu same Rezolucije. Ovakvo rezoniranje odnosi se isto tako na dobrovoljno djelovanje tuženih država kao što je glasanje neke stalne članice Vijeća sigurnosti u korist relevantnog Poglavlja VII. Rezolucije i učešće u trupama pri sigurnosnim misijama: takvi postupci nisu se pretvorili u obaveze koje proizlaze iz članstva u Ujedinjenim narodima, ali su i dalje krucijalni za efikasno realiziranje mandata Vijeća sigurnosti prema Poglavlju VII., i shodno tome, realiziranje glavnog cilja Ujedinjenih naroda da obezbijedi mir i sigurnost“.
30. Sud smatra da se dato obrazloženje može primijeniti i na prihvatanje međunarodne civilne uprave na svojoj teritoriji od strane tužene države, kao što je to u predmetnim slučajevima, i zaključuje da se žalbe aplikanata moraju proglasiti inkompatibilnim ratione personae u okviru značenja člana 35 § 3 Konvencije.
Iz navedenih razloga, Sud jednoglasno
Odlučuje da spoji aplikacije
Proglašava aplikacije nedopuštenim.
T.L. EARLY Josep CASADEVALL
Registrar Predsjednik
baza unakrsnih veza