Inicijativa mladih za ljudska prava protiv Srbije

Пресуда Европског суда за људска права

Пресуда је објављена у "Службеном гласнику РС", бр. 60/2013 од 10.7.2013. године.

ДРУГО ОДЕЉЕЊЕ

ПРЕДМЕТ "ИНИЦИЈАТИВА МЛАДИХ ЗА ЉУДСКА ПРАВА" против СРБИЈЕ

(представка број 48135/06)

ПРЕСУДА

СТРАЗБУР

25. јун 2013. године

Ова пресуда ће постати правоснажна у околностима утврђеним чланом 44. став 2. Конвенције. Она може бити предмет редакторских промена.

У предмету "Иницијатива младих за људска права" против Србије, Европски суд за људска права (Друго одељење), на заседању Већа у саставу:

Guido Raimondi, председник,

Peer Lorenzen,

Dragoljub Popović,

András Sajó,

Nebojša Vučinić,

Paulo Pinto de Albuquerque,

Helen Keller, судије,

и Stanley Naismith, секретар Одељења,

После већања на затвореној седници 28. маја 2013. године,

изриче следећу пресуду, која је усвојена на тај дан:

ПОСТУПАК

1. Предмет је формиран на основу представке (број 48135/06) против Републике Србије коју је Суду поднела према члану 34. Конвенције за заштиту људских права и основних слобода (у даљем тексту: "Конвенција") невладина организација са седиштем у Београду, "Иницијатива младих за људска права" у даљем тексту: "Подносилац представке"), 29. новембра 2006. године.

2. Подносиоца представке је заступала госпођа Т. Дробњак, адвокат из Београда. Владу Србије (у даљем тексту: "Влада") заступао је њен заступник господин С. Царић.

3. Подносилац представке жалио се, према чл. 6. и 10. Конвенције, због одбијања Безбедносно-информативне агенције Србије да му достави одређене информације у вези са електронским надзором, без обзира на правоснажну и обавезујућу одлуку Комесара за информације у његову корист.

4. Представка је 15. септембра 2010. године достављена Влади. Такође је одлучено да се одлука о допуштености и основаности донесе истовремено (члан 29. став 1.).

ЧИЊЕНИЦЕ

I ОКОЛНОСТИ ПРЕДМЕТА

5. Подносилац представке је невладина организација основана 2003. године и са седиштем у Београду. Она прати примену транзиционих закона ради обезбеђења поштовања људских права, демократије и владавине права.

6. Подносилац представке је 31. октобра 2005. године затражио од Безбедносно-информативне агенције Србије да га обавести колико је људи било предмет електронског надзора од стране те агенције у 2005. години.

7. Агенција је 4. новембра 2005. године одбила захтев, ослањајући се на члан 9(5) Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја из 2004. године.

8. Подносилац представке се 17. новембра 2005. године жалио (Поверенику за информације од јавног значаја и заштиту података о личности - "Повереник"), домаћем органу основаном према Закону о слободном приступу информацијама од јавног значаја из 2004. године ради обезбеђења поштовања тог закона.

9. Повереник је 22. децембра 2005. године нашао да је Безбедносно-информативна агенција прекршила закон и наложио да се тражене информације ставе на располагање подносиоцу представке у року од три дана. Агенција се жалила, али је 19. априла 2006. године Врховни суд Србије утврдио да нема легитимације и њену жалбу одбацио.

10. Безбедносно-информативна агенција је 23. септембра 2008. године обавестила подносиоца представке да не поседује тражене информације.

II РЕЛЕВАНТНО ДОМАЋЕ ПРАВО

11. Закон о слободном приступу информацијама од јавног значаја из 2004. године (објављен у "Службеном гласнику Републике Србије, број 120/04, измене објављене у "Службеном гласнику", бр. 54/07, 104/09 и 36/10) на снази је од 13. новембра 2004. године. Релевантне одредбе овог закона гласе како следи:

Члан 5(2)

"Свако има право да му се информација од јавног значаја учини доступном тако што ће му се омогућити увид у документ који садржи информацију од јавног значаја, право на копију тог документа, као и право да му се, на захтев, копија документа упути поштом, факсом, електронском поштом или на други начин."

Члан 8.

"Права из овог закона могу се изузетно подврћи ограничењима прописаним овим законом ако је то неопходно у демократском друштву ради заштите од озбиљне повреде претежнијег интереса заснованог на уставу или закону.

Ниједна одредба овог закона не сме се тумачити на начин који би довео до укидања неког права које овај закон признаје или до његовог ограничења у већој мери од оне која је прописана у ставу 1. овог члана."

Члан 9.

"Приступ информацијама од јавног интереса може се одбити, ако би тиме:

...

(5) учинио доступним информацију или документ који су формално квалификовани као државна, службена, пословна или друга тајна, односно који су доступни само одређеном кругу лица, а чије би одавање могло озбиљно штетити законитом интересу који има предност у односу на слободу изражавања."

12. У складу са чланом 22(1) овог закона, подносилац представке може поднети притужбу Поверенику ако државни орган одбије његов или њен захтев за приступ информацијама. Одлуке Повереника су коначне и обавезујуће (види члан 28(1) Закона).

III РЕЛЕВАНТНА МЕЂУНАРОДНА ДОКУМЕНТА

13. Међународни пакт о грађанским и политичким правима, усвојен под покровитељством Уједињених нација 16. децембра 1966. године, ступио је на снагу у односу на Србију 12. марта 2001. године. Члан 19. тог пакта јемчи слободу изражавања на сличан начин као и члан 10. Конвенције. У јулу 2011. године Комитет за људска права, тело независних стручњака основано да прати спровођење тог пакта, подсетио је у свом Општем коментару број 34 да члан 19. Пакта обухвата право на приступ информацијама које поседују државни органи (документ CCPR/C/GC/34 од 12. септембра 2011. године, став 18.). Он је даље навео да такве информације укључују евиденцију државног органа, без обзира на облик у ком се те информације чувају, њихов извор и датум израде (исто). Најзад, Комитет за људска права је истакао да када једна држава уговорница уведе ограничења у слободу изражавања, она не смеју угрозити право као такво; другим речима, однос између права и ограничења и између норме и очекивања не сме бити уназађен (види став 21. тог документа).

14. Заједничка декларација Специјалног известиоца о слободи мишљења и изражавања Уједињених Нација, Представника о слободи медија ОЕБС-а и Специјалног известиоца о слободи изражавања Организације америчких држава из децембра 2004. године гласи, у релевантном делу, како следи:

"Право на приступ информацијама које су у поседу државних органа је основно људско право коме би требало дати значај на националном нивоу кроз свеобухватно законодавство (на пример, Закони о слободи информисања) на основу начела пуне отворености, које утврђује претпоставку да су све информације доступне и да подлежу само уском систему изузетака.

...

Приступ информацијама је право грађана. Због тога би поступци за приступ информацијама требало да буду једноставни, брзи и бесплатни или ослобођени трошкова или са минималним трошковима.

Право приступа требало би да подлеже уском, пажљиво скројеном систему изузетака ради заштите преклапајућих јавних и приватних интереса, укључујући и приватност. Изузетке би требало примењивати само када постоји ризик од значајне штете заштићеном интересу и где је штета већа од целокупног јавног интереса за приступ информацијама. Терет би требало да буде на државном органу који настоји да негира приступ да покаже да та информација спада у опсег система изузетака.

Од државних органа би требало тражити да испуне минималне стандарде вођења евиденције. Системе би требало успоставити ради промовисања виших стандарда током времена.

Приступ закону о информисању требало би да превагне над другим законима у мери у којој они нису сагласни са њим.

Они који траже информације требало би да имају могућност да се жале независном телу, због одбијања да се информације открију, а које ће имати сва овлашћења да спроведе истрагу и реши такве притужбе.

Национални органи би требало да предузму активне кораке да се позабаве културом тајности која и даље преовлађује у многим земљама у јавном сектору. Ово би требало да укључи и обезбеђење санкција за оне који намерно спречавају приступ информацијама. Кораке би требало предузети и за унапређење свести широке јавности о закону о приступу информацијама.

Требало би предузети кораке, укључујући и издвајање неопходних ресурса и пажње, да се обезбеди делотворна примена закона о приступу информацијама.

Хитне кораке би требало предузети да се ревидирају и, према потреби, опозову или измене закони који ограничавају приступ информацијама како би се ускладили за међународним стандардима у овој области, укључујући и оно што се огледа у овој Заједничкој декларацији.

...

Одређене информације могу легитимно бити тајне на основу интереса националне безбедности или заштите других интереса који се преклапају. Међутим, закони о тајности би требало да прецизно дефинишу националну безбедност и јасно назначе критеријуме које би требало користити приликом одлучивања да ли се нека информација може прогласити тајном, како би се спречила злоупотреба ознаке "тајна" ради спречавања саопштавања информација које су од јавног интереса. Закони о тајности требало би да јасно утврде који службеници имају право да класификују документе као тајне, као и да утврде опште временске оквире у којима документи могу бити тајни. Ти закони би требало да буду предмет јавне дебате."

15. Заједничка декларација Специјалног известиоца о слободи мишљења и изражавања Уједињених Нација, Представника о слободи медија ОЕБС-а, Специјалног известиоца о слободи изражавања Организације америчких држава и Специјалног известиоца о слободи изражавања АЦХПР (Афричка комисија о људским правима и правима народа) из децембра 2006. године у релевантном делу гласи како следи:

"Јавни органи, било национални или међународни, не чувају информације за себе већ у име јавности и они би требало, само уз ограничене изузетке, да омогућавају приступ тим информацијама."

ПРАВО

I НАВОДНА ПОВРЕДА ЧЛАНА 10. КОНВЕНЦИЈЕ

16. Подносилац представке се жалио, према члану 10. Конвенције, да му је Безбедносно-информативна агенција Србије негирала приступ одређеним информацијама у вези са електронским надзором, упркос коначној и обавезујућој одлуци Повереника за информације у његову корист. Члан 10. гласи како следи:

"1. Свако има право на слободу изражавања. Ово право укључује слободу поседовања сопственог мишљења, примања и саопштавања информација и идеја без мешања јавне власти и без обзира на границе. Овај члан не спречава државе да захтевају дозволе за рад телевизијских, радио и биоскопских предузећа.

2. Пошто коришћење ових слобода повлачи за собом дужности и одговорности, оно се може подвргнути формалностима, условима, ограничењима или казнама прописаним законом и неопходним у демократском друштву у интересу националне безбедности, територијалног интегритета или јавне безбедности, ради спречавања нереда или криминала, заштите здравља или морала, заштите угледа или права других, спречавања откривања обавештења добијених у поверењу, или ради очувања ауторитета и непристрасности судства."

A. Допуштеност

17. Влада је тврдила да је представка неблаговремена, узимајући у обзир датуме одлука Повереника за информације и Врховног суда Србије у случају подносиоца представке. Она је даље изнела да члан 10. не гарантује опште право на приступ информацијама и да је представка, као резултат тога, неспојива ratione materiae. Најзад, она је тврдила да је представка неспојива ratione personae пошто тражене информације нису биле потребне подносиоцу представке.

18. Подносилац представке се с тим није сложио.

19. У вези са првом примедбом, Суд примећује да се подносилац представке није жалио на одлуке на које се Влада позива, пошто су оне у његову корист. Напротив, он се жалио на одбијање Безбедносно-информативне агенције Србије да му пружи одређене информације и поред тих одлука. С обзиром да је подносилац представке поднео представку Суду док је спорна ситуација још трајала, ова примедба се мора одбацити.

20. У вези са другом и трећом примедбом, Суд подсећа да појам "слобода добијања информација" обухвата право на приступ информацијама (види Társaság a Szabadságjogokért против Мађарске, број 37374/05, став 35., 14. април 2009. године). Суд је такође утврдио да када је невладина организација умешана у питања од јавног интереса, као што је овај подносилац представке, она игра улогу јавног пса чувара сличне важности као што је штампа (Animal Defenders International против Уједињеног Краљевства [ВВ], број 48876/08, став 103., 22. април 2013. године). Активности подносиоца представке стога захтевају сличну заштиту према Конвенцији као она која се пружа штампи (види Társaság a Szabadságjogokért, цитиран у горњем тексту, став 27.). Према томе, преостале примедбе Владе морају се такође одбацити.

21. Пошто ова притужба није очигледно неоснована у оквиру значења члана 35. став 3 (a) Конвенције и није недопуштена ни по једном другом основу, она се мора прогласити допуштеном.

Б. Основаност

22. Подносилац представке је изнео да је одбијање Безбедносно-информативне агенције да му пружи информације о употреби мера електронског надзора штетно утицало на његову способност да обавља улогу јавног пса чувара, чиме је прекршен члан 10. Конвенције.

23. Влада је тврдила да Безбедносно-информативна агенција не чува тражене информације (она се позвала на допис Безбедносно-информативне агенције од 23. септембра 2008. године наведен у ставу 10. у горњем тексту). Она је додала да слобода примања информација једино ограничава државу у ограничавању неког лица да добије информације које други желе или могу желети да му саопште; та слобода не би могла да се тумачи као наметање држави, у околностима предметног случаја, позитивних обавеза прикупљања и ширења информација по сопственом предлогу (види Guerra и други против Италије, 19. фебруар 1998. године, став 53., Извештаји о пресудама и одлукама 1998-I).

24. Суд примећује да је подносилац представке од Безбедносно-информативне агенције тражио да му пружи одређене информације у вези са употребом мера електронског надзора. Агенција је прво тај захтев одбила, ослањајући се при том на законску одредбу о тајним информацијама. После налога Повереника за информације да се предметне информације саопште упркос томе, Безбедносно-информативна агенција је обавестила подносиоца представке да она нема те информације. Како је подносилац представке очигледно био ангажован на законитом прикупљању информација од јавног интереса са намером да те информације саопшти јавности и тиме допринесе јавној дебати, дошло је до мешања у његово право на слободу изражавања (види, по аналогији, Társaság a Szabadságjogokért, цитиран у горњем тексту, став 28., и Kenedi против Мађарске, број 31475/05, став 43., 26. мај 2009. године).

25. Вршење слободе изражавања може бити предмет ограничења, али сва таква ограничења би требало да буду у складу са домаћим правом. Суд сматра да ограничења која је у предметном случају одредила Безбедносно-информативна агенција нису испунила тај критеријум. Домаћи орган успостављен управо ради надзора над поштовањем Закона о слободи информација из 2004. године разматрао је тај случај и одлучио да тражене информације морају да се пруже подносиоцу представке. Тачно је да је Безбедносно-информативна агенција на крају одговорила да она нема те информације, али је тај одговор неубедљив с обзиром на природу тих информација (број људи изложених електронском надзору од стране те агенције 2005. године) и првобитни одговор агенције.

26. Суд закључује да је упорно оклевање Безбедносно-информативне агенције Србије да поштује налог Повереника за информације било противно домаћем праву и једнако произвољности.

Према томе, дошло је до повреде члана 10. Конвенције.

II НАВОДНА ПОВРЕДА ЧЛАНА 6. КОНВЕНЦИЈЕ

27. Подносилац представке се жалио да се одбијање Безбедносно-информативне агенције да поштује налог Повереника за информације такође сводило на повреду члана 6. Конвенције.

28. Влада је оспорила ту тврдњу.

29. С обзиром на став у вези са чланом 10. Конвенције, Суд сматра да није неопходно да се разматра допуштеност или основаност исте притужбе према члану 6. (види, по аналогији, Лепојић против Србије, број 13909/05, став 79., 6. новембар 2007. године, и Филиповић против Србије, број 27935/05, став 60., 20. новембар 2007. године).

III ПРИМЕНА ЧЛАНА 46. КОНВЕНЦИЈЕ

30. Релевантни део члана 46. Конвенције гласи како следи:

"Високе стране уговорнице преузимају обавезу да се повинују правоснажној пресуди Суда у сваком предмету у коме су странке.

2 Правоснажна пресуда Суда се доставља Комитету министара који надгледа њено извршење...."

31. Пре разматрања захтева подносиоца представке за правично задовољење према члану 41. Конвенције и с обзиром на околности конкретног случаја, Суд жели да размотри које се консеквенце могу извући за Тужену државу из члана 46. Он подсећа да су се на основу члана 46. Високе стране уговорнице обавезале да ће поштовати правоснажне пресуде Суда у сваком предмету у коме су странке, а чије извршење надзире Комитет министара Савета Европе. Произлази, између осталог, да пресуда којом Суд нађе повреду намеће Туженој држави законску обавезу не само да заинтересованим исплати све износе досуђене према члану 41., већ и да изабере, уз надзор Комитета министара, опште и/или, према случају, појединачне мере које ће усвојити у домаћем правном систему како би се повреде утврђене од стране Суда окончале и да исправи штету што је више могуће (види Scozzari и Giunta против Италије [ВВ], бр. 39221/98 и 41963/98, став 249., ЕЦХР 2000-VIII). Циљ је да се подносилац доведе, што је више могуће, у положај у коме би био да захтеви Конвенције нису занемарени (restitutio in integrum) (види Emre против Швајцарске (број 2), број 5056/10, став 69., 11. октобар 2011. године). Иако у начелу није на Суду да одређује које би мере обештећења могле бити одговарајуће ради задовољења обавеза Тужене државе према члану 46. Конвенције, повреда утврђена у овом случају, по самој својој природи, не оставља стваран избор у погледу мера потребних за њено исправљање (види Assanidze против Грузије [ВВ], број 71503/01, став 202., ЕЦХР 2004-II, и Karanović против Босне и Херцеговине, број 39462/03, став 29., 20. новембар 2007. године).

32. С обзиром на горе наведено, Суд налази да је најприродније извршење његове пресуде, и да би најбоље одговарало начелу restitutio in integrum, да се обезбеди да Безбедносно-информативна агенција Србије пружи подносиоцу представке тражене информације (наиме, колико је људи било изложено електронском надзору током 2005. године).

IV ПРИМЕНА ЧЛАНА 41. КОНВЕНЦИЈЕ

33. Члан 41. Конвенције прописује:

"Када Суд утврди прекршај Конвенције или протокола уз њу, а унутрашње право Високе стране уговорнице у питању омогућава само делимичну одштету, Суд ће, ако је то потребно, пружити правично задовољење оштећеној странци."

34. Подносилац представке је тражио 8.000 евра (ЕУР) за нематеријалну штету претрпљену по основу чињенице да је, због одбијања Безбедносно-информативне агенције да му пружи тражене информације, био у немогућности да подстакне и допринесе, отворену и добро-информисану јавну дебату о коришћењу мере електронског надзора у Србији.

35. Влада је тај захтев оспорила.

36. Суд сматра да утврђивање повреде и налог из става 32. у горњем тексту представљају довољно правично задовољење за сву нематеријалну штету коју је подносилац представке могао претрпети (види Társaság a Szabadságjogokért, цитиран у горњем тексту, став 43.).

ИЗ ТИХ РАЗЛОГА, СУД ЈЕДНОГЛАСНО

1. Проглашава притужбу према члану 10. Конвенције допуштеном;

2. Утврђује да је дошло до повреде члана 10. Конвенције;

3. Утврђује да нема потребе да се разматра притужба према члану 6. Конвенције;

4. Утврђује да Тужена држава мора да обезбеди, у року од три месеца од датума када пресуда постане правоснажна у складу са чланом 44. став 2. Конвенције, да Безбедносно-информативна агенција Србије достави подносиоцу представке тражене информације;

5. Утврђује да налажење повреде и налог под тачком 4. представљају довољно правично задовољење за сву нематеријалну штету коју је подносилац представке претрпео.

Састављено на енглеском језику и достављено у писаној форми на дан 25. јуна 2013. године, у складу са правилом 77 ст. 2 и 3 Пословника Суда.

У складу са чланом 45. став 2. Конвенције и Правилом 74 став 2. Пословника Суда, посебно мишљење судија Sajó и Вучинић приложено је уз ову пресуду.

ЗАЈЕДНИЧКО САГЛАСНО МИШЉЕЊЕ СУДИЈА SAJÓ И ВУЧИНИЋ

Потпуно се слажемо са закључцима и образложењем ове пресуде. Она је од посебне важности за оне земље где, чак и данас дугорочне навике отежавају приступ подацима које су, у време тоталитаризма, коришћени за опресивне сврхе од стране тајних служби. Међутим, ово сагласно мишљење пишемо посебно да бисмо истакли општу потребу да се члан 10. тумачи у складу са развојем међународног права у вези са слободом информација, која за собом повлачи приступ информацијама које чувају државни органи. Посебно се позивамо на Општи коментар број 34 Комитета за људска права (документ CCPR/C/GC/34 од 12. септембра 2011. године, став 18.).

Суд је недавно (у предмету Gillberg против Шведске [ВВ] пресуда, (број 41723/06, став 74., 3. април 2012. године) поново навео да "право на примање и саопштавање информација јасно чини део права на слободу изражавања према члану 10. То право у основи забрањује влади да ограничава лицу да прима информације које други желе или би могли желети да му их саопште (види, на пример, Leander против Шведске, 26. март 1987. године, став 74., серија A број 116, и Gaskin против Уједињеног Краљевства, 7. јул 1989. године, став 52., серија A број 160)."

Велико веће није цитирало наставак става 74. пресуде Leander: "Члан 10 (чл. 10.) не даје појединцу, у околностима као што су околности предметног случаја, право на приступ регистру који садржи информације о његовом личном положају, нити отелотворује обавезу владе да такве информације саопшти појединцу."

С обзиром на развој права сумиран у пресуди, и на Конвенцију о приступу службеним документима Савета Европе (2009, још није на снази), а посебно, с обзиром на захтеве демократије у информатичком друштву, сматрамо да је прикладно да истакнемо одређене импликације ове пресуде у светлу предмета Gillberg које би Суд требало да истакне у догледно време:

1. У свету Интернета разлика између новинара и других припадника јавности се брзо губи. Без транспарентности нема снажне демократије, којој би требало да служе и да је користе сви грађани.

2. Овај предмет поставља питање позитивних обавеза државе, које се јавља у вези са доступношћу података које контролише држава. Власти су одговорне да такве информације чувају, а губитак информација не може бити изговор, као што су домаћи органи погрешно тврдили у конкретном случају. Тешко је утврдити разлику између негативних и позитивних обавеза државе у контексту приступа информацијама. С обзиром на сложеност савременог управљања подацима, просто непостојање забране приступа не може бити довољно за делотворно уживање права на информацију.

3. Без штете по посебне околности случаја Leander, давање грађанину ограниченијег приступа информацијама које се тичу њега или ње и које сачињавају и користе органи, него широј јавности јавним информацијама, може изгледати нелогично, бар у одређеним околностима. Вештачка разлика између јавних података и података од личног интереса може чак и спречити приступ јавним информацијама. Наравно, приступ информацијама према члану 10. мора посебно поштовати информативно само-одређивање и обзире на које се позива предмет Klass и други против Немачке (6. септембар 1978. године, став 81., серија A број 28).

SECOND SECTION
CASE OF YOUTH INITIATIVE FOR HUMAN RIGHTS v. SERBIA
(Application no. 48135/06)
JUDGMENT
STRASBOURG
25 June 2013
FINAL
25/09/2013

This judgment has become final under Article 44 § 2 of the Convention. It may be subject to editorial revision.

In the case of Youth Initiative for Human Rights v. Serbia,
The European Court of Human Rights (Second Section), sitting as a Chamber composed of:

Guido Raimondi, President,
Peer Lorenzen,
Dragoljub Popović,
András Sajó,
Nebojša Vučinić,
Paulo Pinto de Albuquerque,
Helen Keller, judges,
and Stanley Naismith, Section Registrar,
Having deliberated in private on 28 May 2013,
Delivers the following judgment, which was adopted on that date:

PROCEDURE
1. The case originated in an application (no. 48135/06) against the Republic of Serbia lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (“the Convention”) by a non-governmental organisation based in Belgrade, Youth Initiative for Human Rights (“the applicant”), on 29 November 2006.
2. The applicant was represented by Ms T. Drobnjak, a lawyer practising in Belgrade. The Serbian Government (“the Government”) were represented by their Agent, Mr S. Carić.
3. The applicant complained, under Articles 6 and 10 of the Convention, about a refusal of the intelligence agency of Serbia to provide it with certain information concerning electronic surveillance, notwithstanding a final and binding decision of the Information Commissioner in its favour.
4. On 15 September 2010 the application was communicated to the Government. It was also decided to rule on the admissibility and merits of the application at the same time (Article 29 § 1).

THE FACTS
I. THE CIRCUMSTANCES OF THE CASE
5. The applicant is a non-governmental organisation set up in 2003 and based in Belgrade. It monitors the implementation of transitional laws with a view to ensuring respect for human rights, democracy and the rule of law.
6. On 31 October 2005 the applicant requested the intelligence agency of Serbia (Bezbednosno-informativna agencija) to inform it how many people had been subjected to electronic surveillance by that agency in 2005.
7. On 4 November 2005 the agency refused the request, relying thereby on section 9(5) of the Freedom of Information Act 2004.
8. On 17 November 2005 the applicant complained to the Information Commissioner (Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka о ličnosti – “the Commissioner”), a domestic body set up under the Freedom of Information Act 2004 to ensure the observance of that Act.
9. On 22 December 2005 the Commissioner found that the intelligence agency had breached the law and ordered that the information requested be made available to the applicant within three days. The agency appealed, but on 19 April 2006 the Supreme Court of Serbia held that it lacked standing and dismissed its appeal.
10. On 23 September 2008 the intelligence agency notified the applicant that it did not hold the information requested.

II. RELEVANT DOMESTIC LAW
11. The Freedom of Information Act 2004 (Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, published in Official Gazette of the Republic of Serbia no. 120/04, amendments published in Official Gazette nos. 54/07, 104/09 and 36/10) has been in force since 13 November 2004. The relevant provisions of the Act read as follows:
Section 5(2)
“Everyone shall have the right to access information of public interest by being allowed to examine a document containing that information, by being entitled to make a copy of that document, and by being entitled to receive a copy of that document on request, by post, fax, electronic mail or otherwise.”
Section 8
“The rights provided for in this Act may, in exceptional circumstances, be subject to limitations set out in this Act, to the extent necessary in a democratic society to prevent a serious violation of a prevailing interest based on the Constitution or law.
Nothing in this Act may be interpreted so as to lead to the destruction of any of the rights set forth herein or to their limitation to a greater extent than is provided for in paragraph 1 above.”
Section 9
“Access to information of public interest may be refused, if its disclosure would:
...
(5) Disclose information or a document formally qualified as State, official, commercial or other secret, or as accessible to a limited group of people, if the disclosure of that information or document could seriously undermine a legitimate interest which has priority over freedom of information.”
12. In accordance with section 22(1) of the Act, an applicant may lodge a complaint with the Commissioner if a public authority refuses his or her request for access to information. The decisions of the Commissioner are final and binding (see section 28(1) of the Act).

III. RELEVANT INTERNATIONAL DOCUMENTS
13. The International Covenant on Civil and Political Rights, adopted under the auspices of the United Nations on 16 December 1966, entered into force in respect of Serbia on 12 March 2001. Article 19 of that Covenant guarantees freedom of expression in similar terms to those used in Article 10 of the Convention. In July 2011 the Human Rights Committee, the body of independent experts set up to monitor the implementation of that treaty, reiterated in its General Comment No. 34 that Article 19 of the Covenant embraced a right of access to information held by public bodies (document CCPR/C/GC/34 of 12 September 2011, § 18). It further stated that such information included records held by a public body, regardless of the form in which the information was stored, its source and the date of production (ibid.). Lastly, the Human Rights Committee emphasised that when a State party imposed restrictions on the exercise of freedom of expression, these may not put in jeopardy the right itself; in other words, the relation between right and restriction and between norm and exception must not be reversed (see § 21 of that document).
14. The Joint Declaration by the United Nations Special Rapporteur on Freedom of Opinion and Expression, the OSCE Representative on Freedom of the Media and the OAS Special Rapporteur on Freedom of Expression of December 2004 reads, in the relevant part, as follows:
“The right to access information held by public authorities is a fundamental human right which should be given effect at the national level through comprehensive legislation (for example Freedom of Information Acts) based on the principle of maximum disclosure, establishing a presumption that all information is accessible subject only to a narrow system of exceptions.
...
Access to information is a citizens’ right. As a result, the procedures for accessing information should be simple, rapid and free or low-cost.
The right of access should be subject to a narrow, carefully tailored system of exceptions to protect overriding public and private interests, including privacy. Exceptions should apply only where there is a risk of substantial harm to the protected interest and where that harm is greater than the overall public interest in having access to the information. The burden should be on the public authority seeking to deny access to show that the information falls within the scope of the system of exceptions.
Public authorities should be required to meet minimum record management standards. Systems should be put in place to promote higher standards over time.
The access to information law should, to the extent of any inconsistency, prevail over other legislation.
Those requesting information should have the possibility to appeal any refusals to disclose to an independent body with full powers to investigate and resolve such complaints.
National authorities should take active steps to address the culture of secrecy that still prevails in many countries within the public sector. This should include provision for sanctions for those who wilfully obstruct access to information. Steps should also be taken to promote broad public awareness of the access to information law.
Steps should be taken, including through the allocation of necessary resources and attention, to ensure effective implementation of access to information legislation.
Urgent steps should be taken to review and, as necessary, repeal or amend, legislation restricting access to information to bring it into line with international standards in this area, including as reflected in this Joint Declaration.
...
Certain information may legitimately be secret on grounds of national security or protection of other overriding interests. However, secrecy laws should define national security precisely and indicate clearly the criteria which should be used in determining whether or not information can be declared secret, so as to prevent abuse of the label ‘secret’ for purposes of preventing disclosure of information which is in the public interest. Secrecy laws should set out clearly which officials are entitled to classify documents as secret and should also set overall limits on the length of time documents may remain secret. Such laws should be subject to public debate.”
15. The Joint Declaration by the United Nations Special Rapporteur on Freedom of Opinion and Expression, the OSCE Representative on Freedom of the Media, the OAS Special Rapporteur on Freedom of Expression and the ACHPR (African Commission on Human and Peoples’ Rights) Special Rapporteur on Freedom of Expression of December 2006 reads, in so far as relevant, as follows:
“Public bodies, whether national or international, hold information not for themselves but on behalf of the public and they should, subject only to limited exceptions, provide access to that information.”

THE LAW
I. ALLEGED VIOLATION OF ARTICLE 10 OF THE CONVENTION
16. The applicant complained, under Article 10 of the Convention, that the intelligence agency of Serbia had denied it access to certain information concerning electronic surveillance, despite a final and binding decision of the Information Commissioner in its favour. Article 10 reads as follows:
“1. Everyone has the right to freedom of expression. This right shall include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. This Article shall not prevent states from requiring the licensing of broadcasting, television or cinema enterprises.
2. The exercise of these freedoms, since it carries with it duties and responsibilities, may be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and are necessary in a democratic society, in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or rights of others, for preventing the disclosure of information received in confidence, or for maintaining the authority and impartiality of the judiciary.”
A. Admissibility
17. The Government argued that the application was out of time, taking into account the dates of the decisions of the Information Commissioner and the Supreme Court of Serbia in the applicant’s case. They further submitted that Article 10 did not guarantee a general right of access to information and that the application was, as a result, incompatible ratione materiae. Lastly, they claimed that the application was incompatible ratione personae as the applicant did not need the information sought.
18. The applicant disagreed.
19. With regard to the first objection, the Court notes that the applicant did not complain about the decisions to which the Government referred, as they were in its favour. On the contrary, it complained about a refusal of the intelligence agency of Serbia to provide it with certain information despite those decisions. Given that the applicant filed its application with the Court while the impugned situation was ongoing, this objection must be rejected.
20. With regard to the second and third objections, the Court recalls that the notion of “freedom to receive information” embraces a right of access to information (see Társaság a Szabadságjogokért v. Hungary, no. 37374/05, § 35, 14 April 2009). The Court has also held that when a non-governmental organisation is involved in matters of public interest, such as the present applicant, it is exercising a role as a public watchdog of similar importance to that of the press (Animal Defenders International v. the United Kingdom [GC], no. 48876/08, § 103, 22 April 2013). The applicant’s activities thus warrant similar Convention protection to that afforded to the press (see Társaság a Szabadságjogokért, cited above, § 27). Accordingly, the Government’s remaining objections must also be rejected.
21. As this complaint is not manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 (a) of the Convention and it is not inadmissible on any other grounds, it must be declared admissible.
B. Merits
22. The applicant submitted that the refusal of the intelligence agency to provide it with information as to the use of electronic surveillance measures had adversely affected its ability to exercise its role as a public watchdog, in breach of Article 10 of the Convention.
23. The Government claimed that the intelligence agency did not hold the information requested (they referred to the intelligence agency’s letter of 23 September 2008 mentioned in paragraph 10 above). They added that freedom to receive information merely prohibited a State from restricting a person from receiving information that others wished or might be willing to impart to him; that freedom could not be construed as imposing on a State, in the circumstances of the present case, positive obligations to collect and disseminate information of its own motion (see Guerra and Others v. Italy, 19 February 1998, § 53, Reports of Judgments and Decisions 1998‑I).
24. The Court notes that the applicant requested the intelligence agency to provide it with some factual information concerning the use of electronic surveillance measures. The agency first refused the request, relying thereby on the statutory provision applicable to secret information. After an order by the Information Commissioner that the information at issue be nevertheless disclosed, the intelligence agency notified the applicant that it did not hold that information. As the applicant was obviously involved in the legitimate gathering of information of public interest with the intention of imparting that information to the public and thereby contributing to the public debate, there has been an interference with its right to freedom of expression (see, by analogy, Társaság a Szabadságjogokért, cited above, § 28, and Kenedi v. Hungary, no. 31475/05, § 43, 26 May 2009).
25. The exercise of freedom of expression may be subject to restrictions, but any such restrictions ought to be in accordance with domestic law. The Court finds that the restrictions imposed by the intelligence agency in the present case did not meet that criterion. The domestic body set up precisely to ensure the observance of the Freedom of Information Act 2004 examined the case and decided that the information sought had to be provided to the applicant. It is true that the intelligence agency eventually responded that it did not hold that information, but that response is unpersuasive in view of the nature of that information (the number of people subjected to electronic surveillance by that agency in 2005) and the agency’s initial response.
26. The Court concludes that the obstinate reluctance of the intelligence agency of Serbia to comply with the order of the Information Commissioner was in defiance of domestic law and tantamount to arbitrariness.
There has accordingly been a violation of Article 10 of the Convention.

II. ALLEGED VIOLATION OF ARTICLE 6 OF THE CONVENTION
27. The applicant complained that the refusal of the intelligence agency to comply with the order of the Information Commissioner amounted also to a violation of Article 6 of the Convention.
28. The Government contested that argument.
29. Having regard to the finding relating to Article 10 of the Convention, the Court considers that it is not necessary to examine the admissibility or the merits of the same complaint under Article 6 (see, by analogy, Lepojić v. Serbia, no. 13909/05, § 79, 6 November 2007, and Filipović v. Serbia, no. 27935/05, § 60, 20 November 2007).

III. APPLICATION OF ARTICLE 46 OF THE CONVENTION
30. The relevant part of Article 46 of the Convention reads as follows:
“1. The High Contracting Parties undertake to abide by the final judgment of the Court in any case to which they are parties.
2. The final judgment of the Court shall be transmitted to the Committee of Ministers, which shall supervise its execution. ...”
31. Before examining the applicant’s claim for just satisfaction under Article 41 of the Convention and in view of the circumstances of the instant case, the Court wishes to consider what consequences may be drawn for the respondent State from Article 46. It reiterates that by virtue of Article 46 the High Contracting Parties have undertaken to abide by the final judgments of the Court in any case to which they are parties, execution being supervised by the Committee of Ministers of the Council of Europe. It follows, among other things, that a judgment in which the Court finds a breach imposes on the respondent State a legal obligation not just to pay those concerned any sums awarded under Article 41, but also to select, subject to supervision by the Committee of Ministers, the general and/or, if appropriate, individual measures to be adopted in their domestic legal order to put an end to the violation found by the Court and to redress so far as possible the effects (see Scozzari and Giunta v. Italy [GC], nos. 39221/98 and 41963/98, § 249, ECHR 2000-VIII). The aim is to put the applicant, as far as possible, in the position he would have been in had the requirements of the Convention not been disregarded (restitutio in integrum) (see Emre v. Switzerland (no. 2), no. 5056/10, § 69, 11 October 2011). Although it is in principle not for the Court to determine what remedial measures may be appropriate to satisfy the respondent State’s obligations under Article 46 of the Convention, the violation found in this case, by its very nature, does not leave any real choice as to the measures required to remedy it (see Assanidze v. Georgia [GC], no. 71503/01, § 202, ECHR 2004‑II, and Karanović v. Bosnia and Herzegovina, no. 39462/03, § 29, 20 November 2007).
32. In view of the foregoing, the Court finds that the most natural execution of its judgment, and that which would best correspond to the principle of restitutio in integrum, would have been to secure that the intelligence agency of Serbia provide the applicant with the information requested (namely, how many people were subjected to electronic surveillance by that agency in the course of 2005).

IV. APPLICATION OF ARTICLE 41 OF THE CONVENTION
33. Article 41 of the Convention provides:
“If the Court finds that there has been a violation of the Convention or the Protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party.”
34. The applicant claimed 8,000 euros (EUR) for non-pecuniary damage suffered on account of the fact that, because of the refusal of the intelligence agency to provide it with the information requested, it had been unable to generate, and contribute to, an open and well-informed public debate on the use of electronic surveillance measures in Serbia.
35. The Government contested that claim.
36. The Court considers that the finding of a breach and the order made in paragraph 32 above constitute sufficient just satisfaction for any non-pecuniary damage which the applicant may have suffered (see Társaság a Szabadságjogokért, cited above, § 43).

FOR THESE REASONS, THE COURT UNANIMOUSLY
1. Declares the complaint under Article 10 of the Convention admissible;
2. Holds that there has been a violation of Article 10 of the Convention;
3. Holds that there is no need to examine the complaint under Article 6 of the Convention;
4. Holds that the respondent State must ensure, within three months from the date on which the judgment becomes final in accordance with Article 44 § 2 of the Convention, that the intelligence agency of Serbia provide the applicant with the information requested;
5. Holds that the finding of a violation and the order made under point 4 constitute sufficient just satisfaction for any non-pecuniary damage sustained by the applicant.

Done in English, and notified in writing on 25 June 2013, pursuant to Rule 77 §§ 2 and 3 of the Rules of Court.

Stanley Naismith Guido Raimondi
Registrar President

In accordance with Article 45 § 2 of the Convention and Rule 74 § 2 of the Rules of Court, the separate opinion of Judges Sajó and Vučinić is annexed to this judgment.
G.R.A.
S.H.N.

JOINT CONCURRING OPINION OF JUDGES SAJÓ AND VUČINIĆ

We are in full agreement with the conclusions and reasoning of this judgment. It is of particular importance for those countries where, even today, long lasting habits make it difficult to have access to data which, in the days of totalitarianism, were used for oppressive purposes by secret services. However, we write this concurring opinion in particular to highlight the general need to interpret Article 10 in conformity with developments in international law regarding freedom of information, which entails access to information held by public bodies. We refer, in particular, to Human Rights Committee, General Comment No. 34 (document CCPR/C/GC/34 of 12 September 2011, § 18).
The Court has recently (in its Gillberg v. Sweden [GC] judgment, (no. 41723/06, § 74, 3 April 2012) restated that “the right to receive and impart information explicitly forms part of the right to freedom of expression under Article 10. That right basically prohibits a Government from restricting a person from receiving information that others wish or may be willing to impart to him (see, for example, Leander v. Sweden, 26 March 1987, § 74, Series A no. 116, and Gaskin v. the United Kingdom, 7 July 1989, § 52, Series A no. 160).”
The Grand Chamber did not quote the continuation of paragraph 74 of the Leander judgment: “Article 10 (art. 10) does not, in circumstances such as those of the present case, confer on the individual a right of access to a register containing information on his personal position, nor does it embody an obligation on the Government to impart such information to the individual.”
In view of the legal developments summarized in the judgment, and the Council of Europe Convention on Access to Official Documents (2009, not yet in force), and in particular, in view of the demands of democracy in the information society, we find it appropriate to highlight certain implications of the present judgment in light of Gillberg that the Court should address in due course:
1. In the world of the Internet the difference between journalists and other members of the public is rapidly disappearing. There can be no robust democracy without transparency, which should be served and used by all citizens.
2. The case raises the issue of the positive obligations of the State, which arise in respect of the accessibility of data controlled by Government. The authorities are responsible for storing such information and loss of data cannot be an excuse, as the domestic authorities erroneously claimed in the present case. The difference between the State’s negative and positive obligations is difficult to determine in the context of access to information. Given the complexity of modern data management the simple lack of a prohibition of access may not suffice for the effective enjoyment of the right to information.
3. Without prejudice to the specific circumstances of the Leander case, to grant the citizen more restricted access to important information that concerns him or her and is generated or is used by the authorities than to the general public on public information may seem illogical, at least in certain circumstances. An artificial distinction between public data and data of personal interest may even hamper access to public information. Of course, access to information under Article 10 must respect, in particular, informational self-determination and the considerations referred to in Klass and Others v. Germany (6 September 1978, § 81, Series A no. 28).