Dieter Janecek protiv Freistaat Bayern

PRESUDA SUDA  

(drugo veće)  

25. jul 2008. (*) 

(Direktiva 96/62/EZ – Procena i upravljanje kvalitetom ambijentalnog vazduha – Utvrđivanje graničnih vrednosti – Pravo trećeg lica čije je zdravlje narušeno na izradu akcionog plana) 

U predmetu C-237/07, 

Povodom zahteva za prethodnu odluku na osnovu člana 234. EZ, koji je uputio Savezni upravni sud (Bundesverwaltungsgericht, Nemačka), odlukom od 29. marta 2007. godine, primljenom u Sudu 14. maja 2007. godine, u postupku: 

Dieter Janecek

protiv

Freistaat Bayern, 

SUD (drugo veće), 

u sastavu: C.W.A. Timmermans, predsednik veća, L. Bay Larsen, K. Schiemann, J. Makarczyk i J.-C. Bonichot (izvestilac), sudije, 

generalni pravobranilac: J. Mazák,  

sekretar: B. Fülöp, administrator, 

uzimajući u obzir pismeni postupak i nakon rasprave održane 5. juna 2008. godine, 

razmotrivši zapažanja koja su podneli:  

– g. Janecek, koga zastupa R. Klinger, advokat (Rechtsanwalt),  

– Vlada Holandije, koju zastupaju C. Wissels i M. De Grave, u svojstvu agenata,  

– Vlada Austrije, koju zastupa C. Pesendorfer, u svojstvu agenta,  

– Komisija Evropskih zajednica, koju zastupaju F. Erlbacher, A. Alcover San Pedro i D. Recchia, u svojstvu agenata, 

nakon što je saslušao generalnog pravobranioca, odlučio je da donese presudu bez mišljenja generalnog pravobranioca, 

donosi sledeću 

Presudu 

1.     Ovaj zahtev za prethodnu odluku tiče se tumačenja člana 7. stav 3. Direktive Veća 96/62/EZ od 27. septembra 1996. o proceni i upravljanju kvalitetom ambijentalnog vazduha (SL 1996, L 296, str. 55), kako je izmenjena Uredbom (EZ) br. 1882/2003 Evropskog parlamenta i Veća od 29. septembra 2003. (SL 2003, L 284, str. 1; u daljem tekstu: „Direktiva 96/62”). 

2.     Zahtev je podnet u okviru spora između g. Janeceka i Freistaat Bayern (Slobodne Države Bavaraca, jedna od 16 saveznih pokrajina u Nemačkoj) u vezi sa zahtevom za izdavanje naloga kojim se Freistaat Bayern nalaže izrada akcionog plana za kvalitet vazduha u gradskoj četvrti Landshuter Alee u Minhenu, u kojoj podnosilac zahteva živi, pri čemu taj plan treba da obuhvati kratkoročne mere kako bi se obezbedilo poštovanje granične vrednosti emisije suspendovanih čestica PM10 u ambijentalnom vazduhu, utvrđene zakonodavstvom Zajednice. 

Pravni okvir 

Zakonodavstvo Zajednice 

3.     Prema uvodnoj izjavi 12. Direktive 96/62: „… u cilju zaštite životne sredine u celini i zdravlja ljudi, neophodno je da države članice preduzmu mere u slučaju prekoračenja graničnih vrednosti kako bi se obezbedilo poštovanje tih vrednosti u utvrđenom roku”. 

4.     Prilog I Direktivi 96/62 sadrži spisak zagađujućih materija u vazduhu koje treba uzeti u obzir pri proceni i upravljanju kvalitetom ambijentalnog vazduha. Tačka 3. tog spiska odnosi se na „[f]ine suspendovane čestice kao što je čađ (uključujući [PM]10)”. 

5.     Član 7. Direktive 96/62, pod nazivom „Poboljšanje kvaliteta ambijentalnog vazduha – Opšti zahtevi”, propisuje:  

„1. Države članice preduzimaju potrebne mere kako bi obezbedile poštovanje graničnih vrednosti.  

…  

3. Države članice izrađuju akcione planove u kojima navode mere koje treba preduzeti u kratkom roku kada postoji opasnost od prekoračenja graničnih vrednosti i/ili pragova uzbune, kako bi se taj rizik smanjio i ograničilo trajanje takve pojave. ...” 

6.     Član 8. Direktive, pod nazivom „Mere koje se primenjuju u zonama u kojima su nivoi viši od granične vrednosti”, propisuje:  

„1. Države članice izrađuju spisak zona i aglomeracija u kojima su nivoi jedne ili više zagađujućih materija viši od granične vrednosti uvećane za granicu tolerancije. Ako za određenu zagađujuću materiju nije utvrđena granica tolerancije, zone i aglomeracije u kojima nivo te zagađujuće materije prelazi graničnu vrednost tretiraju se na isti način kao i zone i aglomeracije iz prvog podstava, i na njih se primenjuju stavovi 3, 4. i 5.  

2. Države članice izrađuju spisak zona i aglomeracija u kojima se nivoi jedne ili više zagađujućih materija nalaze između granične vrednosti i granične vrednosti uvećane za granicu tolerancije.  

3. U zonama i aglomeracijama iz stava 1, države članice preduzimaju mere kako bi obezbedile pripremu ili sprovođenje plana ili programa za dostizanje granične vrednosti u određenom roku. Navedeni plan ili program, koji mora biti dostupan javnosti, mora sadržati bar one informacije navedene u Prilogu IV.  

4. U zonama i aglomeracijama iz stava 1, u kojima je nivo više od jedne zagađujuće materije viši od graničnih vrednosti, države članice obezbeđuju integrisani plan koji obuhvata sve dotične zagađujuće materije. …” 

7.     Član 5. stav 1. Direktive Veća 1999/30/EZ od 22. aprila 1999. o graničnim vrednostima sumpor-dioksida, azot-dioksida i azotnih oksida, suspendovanih čestica i olova u ambijentalnom vazduhu (SL 1999, L 163, str. 41) propisuje:

„Države članice preduzimaju mere potrebne kako bi obezbedile da koncentracije PM10 u ambijentalnom vazduhu, procenjene u skladu sa članom 7, ne prelaze granične vrednosti utvrđene u Odjeljku I Priloga III od datuma koji su u njemu navedeni. Granice tolerancije utvrđene u Odeljku I Priloga III primenjuju se u skladu sa članom 8. Direktive 96/62/EZ.” 

8.     Faza 1, odeljak 1. Priloga III Direktivi 1999/30 utvrđuje, u tabeli, granične vrednosti za suspendovane čestice PM10. 

Nacionalno zakonodavstvo 

9.     Direktiva 96/62 prenesena je u nemačko pravo Zakonom o zaštiti od štetnih uticaja na životnu sredinu izazvanih zagađenjem vazduha, bukom, vibracijama i sličnim pojavama (Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge), u tekstu objavljenom 26. septembra 2002. godine (BGBl I, str. 3830), kako je izmenjen Zakonom od 25. juna 2005. godine (BGBl I, str. 1865; u daljem tekstu: „Savezni zakon o zaštiti od zagađenja”). 

10 Član 45. Saveznog zakona o zaštiti od zagađenja, pod nazivom „Poboljšanje kvaliteta vazduha”, propisuje: „(1) Nadležni organi preduzimaju mere potrebne za dostizanje vrednosti emisija utvrđenih na osnovu člana 48a, posebno putem planova predviđenih članom 47. …” 

11 Član 47. tog zakona, pod nazivom „Planovi za kvalitet vazduha, akcioni planovi, propisi pokrajina”, propisuje: „(1) Kada su granične vrednosti uvećane za zakonske granice tolerancije utvrđene uredbom na osnovu člana 48a. stav 1. prekoračene, nadležni organi izrađuju plan za kvalitet vazduha kojim se utvrđuju mere potrebne za trajno smanjenje zagađujućih materija u vazduhu i koji je u skladu sa zahtevima iz uredbe. (2) Kada postoji opasnost od prekoračenja graničnih vrednosti emisija ili pragova uzbune utvrđenih uredbom na osnovu člana 48a. stav 1, nadležni organ izrađuje akcioni plan kojim se utvrđuju kratkoročne mere koje moraju biti sposobne da smanje taj rizik ili da ograniče trajanje takve pojave. Akcioni planovi se mogu inkorporirati u plan za kvalitet vazduha na osnovu stava 1. …” 

12 Granične vrednosti emisija iz člana 47. Saveznog zakona o zaštiti od zagađenja utvrđene su 22. uredbom za sprovođenje tog zakona, koja u članu 4. stavu 1. propisuje: „Prosečna granična vrednost emisije tokom perioda od 24 časa za PM10, uzimajući u obzir zaštitu zdravlja ljudi, iznosi 50 µg/m³, pri čemu se može prekoračiti najviše 35 puta u kalendarskoj godini …” 

Spor u glavnom postupku i prethodna pitanja 

13 G. Janecek živi u ulici Landšuter ale (Landshuter Allee) na centralnom prstenu Minhena, približno 900 metara severno od merne stanice za kvalitet vazduha. 

14 Merenja izvršena na toj stanici pokazala su da je u 2005. i 2006. godini granična vrednost utvrđena za emisije suspendovanih čestica PM10 prekoračena znatno više od 35 puta, iako je to maksimalni dozvoljeni broj prekoračenja prema Saveznom zakonu o zaštiti od zagađenja. 

15 Među strankama nije sporno da postoji akcioni plan za kvalitet vazduha za grad Minhen, koji je proglašen obavezujućim 28. decembra 2004. godine. 

16 Međutim, tužilac u glavnom postupku podneo je tužbu Upravnom sudu u Minhenu (Verwaltungsgericht München) radi izdavanja naloga kojim se Slobodnoj Državi Bavarskoj nalaže izrada akcionog plana za kvalitet vazduha u četvrti Landšuter ale, kako bi se utvrdile kratkoročne mere u cilju obezbeđivanja poštovanja maksimalnog dozvoljenog broja prekoračenja – 35 godišnje – granične vrednosti emisije za suspendovane čestice PM10. Upravni sud u Minhenu odbio je tu tužbu kao neosnovanu. 

17 Povodom žalbe, Viši upravni sud (Verwaltungsgerichtshof) zauzeo je drugačiji stav, smatrajući da pogođeni stanari mogu zahtevati od nadležnih organa izradu akcionog plana, ali da nemaju pravo da insistiraju na tome da on mora sadržati konkretne mere koje bi u kratkom roku garantovale poštovanje graničnih vrednosti emisija za suspendovane čestice PM10. Prema mišljenju Višeg upravnog suda, nacionalni organi su dužni samo da obezbede da takav plan teži tom cilju u meri u kojoj je to moguće i proporcionalno. Sledstveno tome, naložio je Slobodnoj Državi Bavaraca da izradi akcioni plan koji ispunjava te zahteve. 

18 Gospodin Janeček (Janecek) i Slobodna Država Bavarska (Freistaat Bayern) uložili su žalbu Saveznom upravnom sudu (Bundesverwaltungsgericht) protiv presude Višeg upravnog suda (Verwaltungsgerichtshof). Prema mišljenju Saveznog upravnog suda, tužilac u glavnom postupku ne može se pozvati ni na kakvo pravo na izradu akcionog plana u skladu sa članom 47. stavom 2. Saveznog zakona o zaštiti od zagađenja. Savezni upravni sud, štaviše, smatra da ni duh ni slovo člana 7. stava 3. Direktive 96/62 ne daju lično pravo na izradu akcionog plana.

19 Sud koji je uputio zahtev navodi da, iako – mada nezakonito – nedonošenje akcionog plana po nacionalnom pravu ne povređuje prava tužioca u glavnom postupku, on nije bez sredstava da obezbedi poštovanje propisa. Zaštitu od štetnih efekata suspendovanih čestica PM10 treba obezbediti merama koje su ne zavise od takvog plana, a čiju primenu zainteresovana lica imaju pravo da zahtevaju od nadležnih organa. Na taj način se obezbeđuje delotvorna zaštita, pod istim uslovima kao i onih koji bi proizašli iz izrade akcionog plana.

20 Savezni upravni sud, međutim, priznaje da postoji pravno shvatanje koje izvodi drugačije zaključke iz pravila Zajednice koji se odnose na ovo pitanje, odnosno da pogođena treća lica imaju pravo na izradu akcionih planova, što izgleda potvrđuje i presuda u predmetu C-59/89 Komisija protiv Nemačke [1991] ECR I-2607. 

21 U tim okolnostima, Savezni upravni sud (Bundesverwaltungsgericht) odlučio je da prekine postupak i da Sudu pravde uputi sledeća prethodna pitanja: 

„(1) Da li član 7. stav 3. Direktive Veća 96/62… treba tumačiti tako da treće lice čije je zdravlje narušeno ima pravo na izradu akcionog plana čak i ako je, nezavisno od bilo kog akcionog plana, u mogućnosti da ostvari svoje pravo na sprečavanje štete po svoje zdravlje usled prekoračenja granične vrednosti emisije za suspendovane čestice PM10 podnošenjem tužbe radi izdavanja naloga nadležnom organu? 

(2) Ako je odgovor potvrdan, da li treće lice koje je pogođeno takvim koncentracijama suspendovanih čestica PM10 koje bi mogle biti štetne po zdravlje ima pravo na izradu akcionog plana kojim se utvrđuju kratkoročne mere u cilju obezbeđivanja stroge saglasnosti sa graničnom vrednošću emisije za suspendovane čestice PM10? 

(3) Ako je odgovor na drugo pitanje odričan, u kojoj meri mere obuhvaćene akcionim planom moraju služiti smanjenju rizika od prekoračenja granične vrednosti i ograničenju trajanja takve pojave? Može li se akcioni plan, na osnovu načela „korak po korak” (one step at a time), ograničiti na mere koje, iako ne garantuju poštovanje granične vrednosti, ipak u kratkom roku doprinose poboljšanju kvaliteta ambijentalnog vazduha?” 

O prethodnim pitanjima 

Zapažanja podneta Sudu 

22 Tužilac u glavnom postupku ističe da, kad god propust nacionalnih organa da ispune zahteve iz direktive koja je namenjena zaštiti javnog zdravlja može ugroziti zdravlje ljudi, pogođena lica moraju biti u mogućnosti da se pozovu na obavezujuća pravila sadržana u toj direktivi (videti, u pogledu Direktive Veća 80/779/EEZ od 15. jula 1980. o graničnim vrednostima i orijentacionim vrednostima kvaliteta vazduha za sumpor-dioksid i suspendovane čestice (SL 1980, L 229, str. 30), presudu Komisija protiv Nemačke, C-361/88, ECR I-2567, tačka 16; i u pogledu Direktive Veća 75/440/EEZ od 16. juna 1975. o kvalitetu površinske vode namenjene za zahvatanje vode za piće u državama članicama (SL 1975, L 194, str. 26) i Direktive Veća 79/869/EEZ od 9. oktobra 1979. o metodama merenja i učestalosti uzimanja uzoraka i analiza površinske vode namenjene za zahvatanje vode za piće u državama članicama (SL 1979, L 271, str. 44), presudu Komisija protiv Nemačke, C-58/89, ECR I-4983, tačka 14). 

23 Smatrajući da je Direktiva 96/62 namenjena zaštiti zdravlja ljudi, tužilac u glavnom postupku tvrdi da član 7. stav 3. te direktive predstavlja obavezujuće pravilo koje zahteva izradu akcionog plana čak i kada postoji samo opasnost od prekoračenja granične vrednosti. Obaveza izrade takvog plana u toj situaciji, čije postojanje nije sporno u glavnom postupku, stoga je pravilo na koje se tužilac može pozvati na osnovu sudske prakse navedene u prethodnoj tački ove presude. 

24 U pogledu sadržaja akcionog plana, tužilac u glavnom postupku ističe da on mora utvrditi sve odgovarajuće mere kako bi se obezbedilo da se period tokom kojeg su granične vrednosti prekoračene svede na minimum. To proizilazi, posebno, iz opšte logike člana 7. stava 3. Direktive 96/62 – koji jasno navodi da se akcioni planovi moraju izraditi kada postoji sama opasnost od prekoračenja tih vrednosti – i člana 8. stava 3. Direktive, prema kojem, kada su granične vrednosti već prekoračene, države članice moraju preduzeti mere kako bi obezbedile pripremu ili sprovođenje plana ili programa za dostizanje granične vrednosti u određenom roku. 

25 Vlada Holandije smatra da član 7. stav 3. Direktive 96/62 ne priznaje trećim licima subjektivno pravo na izradu akcionog plana. Države članice, kako tvrdi, imaju široko diskreciono pravo u pogledu kako usvajanja akcionih planova, tako i utvrđivanja njihovog sadržaja. 

26 Iz člana 7. stava 3. nadalje proizilazi, nastavlja Vlada Holandije, da je zakonodavac Zajednice nameravao da državama članicama prepusti ovlašćenje da uspostave akcioni plan i preduzmu prateće mere koje smatraju potrebnim i proporcionalnim radi postizanja predviđenog rezultata. 

27 Shodno tome, nastavlja ona, član 7. stav 3. Direktive 96/62 ne nameće državama članicama nikakvu obavezu u pogledu rezultata koji treba postići. Njihovo široko diskreciono pravo omogućava državama članicama da odmere različite interese i usvoje konkretne mere, uzimajući u obzir poštovanje graničnih vrednosti, kao i druge interese i obaveze, poput slobodnog kretanja unutar Evropske unije. 

28 Dakle, od država članica se zahteva samo da uspostave akcione planove kojima se utvrđuju kratkoročne mere koje treba preduzeti kako bi se smanjio rizik od prekoračenja tih vrednosti ili ograničilo trajanje takve pojave. 

29 Vlada Austrije ukazuje na to da je Sud zauzeo stav da odredbe prava Zajednice koje utvrđuju granične vrednosti radi zaštite zdravlja ljudi takođe priznaju pogođenim licima pravno utuživo pravo na poštovanje tih graničnih vrednosti (predmet C-59/89 Komisija protiv Nemačke). 

30 Međutim, Vlada Austrije smatra da, iako član 7. stav 3. Direktive 96/62 može imati direktan efekat, iz toga ne proizilazi da član 7. stav 3. uspostavlja subjektivno pravo pojedinaca na izradu akcionih planova, budući da, po njenom mišljenju, ta odredba pokriva samo usvajanje mera – u kontekstu nacionalnih programa – koje mogu doprineti obezbeđivanju poštovanja graničnih vrednosti. 

31 Komisija ističe da iz teksta Direktive 96/62, a posebno iz tumačenja člana 7. stava 3. u vezi sa članom 2. stavom 5. i uvodnom izjavom 12. te direktive, jasno proizilazi da utvrđivanje graničnih vrednosti za suspendovane čestice PM10 služi zaštiti zdravlja ljudi. Sud je u pogledu sličnih odredaba utvrdio da su, kad god je prekoračenje graničnih vrednosti moglo ugroziti zdravlje ljudi, pogođena lica bila u mogućnosti da se pozovu na ta pravila radi ostvarivanja svojih prava (presuda Komisija protiv Nemačke, C-361/88, tačka 16; presuda Komisija protiv Nemačke, C-59/89, tačka 19; i presuda Komisija protiv Nemačke, C-58/89, tačka 14). 

32 Prema mišljenju Komisije, načela utvrđena u tim presudama primenjuju se i na akcione planove predviđene Direktivom 96/62. Nadležni organ je stoga dužan da izradi takve planove kada su ispunjeni uslovi propisani tom direktivom. Iz toga proizilazi da treće lice koje je pogođeno prekoračenjem graničnih vrednosti može ostvariti svoje pravo na izradu akcionog plana, što je neophodno za postizanje cilja koji se odnosi na granične vrednosti utvrđene tom direktivom. 

33 U pogledu sadržaja akcionih planova, odgovor Komisije zasniva se na tekstu člana 7. stava 3. Direktive 96/62, prema kojem ti akcioni planovi moraju predvideti mere „koje treba preduzeti u kratkom roku ... kako bi se smanjio [rizik od prekoračenja graničnih vrednosti] i ograničilo trajanje takve pojave”. Komisija smatra da nadležni organ ima diskreciono pravo da preduzme mere koje smatra najcelishodnijim, pod uslovom da su te mere osmišljene u svetlu onoga što je stvarno moguće i pravno proporcionalno, na način koji omogućava da se nivoi spuste ispod propisanih graničnih vrednosti u najkraćem mogućem roku. 

Zaključci Suda 

Izrada akcionih planova 

34 Svojim prvim pitanjem, Savezni upravni sud (Bundesverwaltungsgericht) u suštini pita da li pojedinac može zahtevati od nadležnih nacionalnih organa izradu akcionog plana u slučaju – navedenom u članu 7. stavu 3. Direktive 96/62 – kada postoji opasnost od prekoračenja graničnih vrednosti ili pragova uzbune. 

35 Ta odredba nameće državama članicama jasnu obavezu da izrade akcione planove kako u slučaju kada postoji opasnost od prekoračenja graničnih vrednosti, tako i kada postoji opasnost od prekoračenja pragova uzbune. Takvo tumačenje, koje proizilazi iz neposrednog čitanja člana 7. stava 3. Direktive 96/62, dodatno je potvrđeno u uvodnoj izjavi 12. te direktive. Ono što je propisano u pogledu graničnih vrednosti važi tim pre za pragove uzbune, u pogledu kojih, pored toga, član 2. – koji definiše različite pojmove upotrebljene u direktivi – propisuje da države članice preduzimaju „hitne korake kako je utvrđeno ovom direktivom”. 

36 Pored toga, Sud je u svojoj ustaljenoj sudskoj praksi zauzeo stav da pojedinci imaju pravo da se u odnosu na organe javne vlasti pozivaju na odredbe direktive koje su bezuslovne i dovoljno precizne (videti u tom smislu presudu Ratti, 148/78, tačka 20). Na nadležnim nacionalnim organima i sudovima je da nacionalno pravo, u najvećoj mogućoj meri, tumače na način koji je u skladu sa svrhom te direktive (videti u tom smislu presudu Marleasing, C-106/89, tačka 8). Kada takvo tumačenje nije moguće, oni moraju izuzeti od primene pravila nacionalnog prava koja nisu u skladu sa dotičnom direktivom. 

37 Kako je Sud naglasio u više navrata, nespojivo je sa obavezujućim dejstvom koje član 249. EZ pripisuje direktivi da se u načelu isključi mogućnost da se pogođena lica pozovu na obavezu utvrđenu tom direktivom. To razmatranje se posebno odnosi na direktivu čiji je cilj kontrola i smanjenje zagađenja vazduha i koja je stoga namenjena zaštiti javnog zdravlja. 

38 Tako je Sud presudio da, kad god bi nepoštovanje mera zahtevanih direktivama koje se odnose na kvalitet vazduha i vodu za piće, a koje su namenjene zaštiti javnog zdravlja, moglo ugroziti zdravlje ljudi, pogođena lica moraju biti u mogućnosti da se pozovu na obavezujuća pravila sadržana u tim direktivama (videti presude Komisija protiv Nemačke, C-361/88; Komisija protiv Nemačke, C-59/89; i Komisija protiv Nemačke, C-58/89). 

39 Iz prethodnog proizilazi da fizička ili pravna lica koja su direktno pogođena opasnošću od prekoračenja graničnih vrednosti ili pragova uzbune moraju biti u mogućnosti da od nadležnih organa zahtevaju izradu akcionog plana kada takva opasnost postoji, po potrebi podnošenjem tužbe pred nadležnim sudovima. 

40 Činjenica da ta lica možda imaju na raspolaganju druga pravna sredstva – posebno mogućnost da zahtevaju da nadležni organi utvrde konkretne mere za smanjenje zagađenja, što je, kako navodi sud koji je uputio zahtev, predviđeno nemačkim pravom – irelevantna je u tom pogledu. 

41 Direktiva 96/62 ne nameće nikakva ograničenja u pogledu mera koje se mogu usvojiti na osnovu drugih odredaba nacionalnog prava; pored toga, ona sadrži tekst koji je sasvim specifičan u pogledu planiranja u svrhu, kako je navedeno u uvodnoj izjavi 12. direktive, zaštite životne sredine „u celini”, uzimajući u obzir sve faktore koje treba razmotriti, kao što su, posebno, zahtevi za rad industrijskih postrojenja ili saobraćaj. 

42 Odgovor na prvo pitanje stoga mora biti da člen 7. stav 3. Direktive 96/62 treba tumačiti tako da, kada postoji opasnost od prekoračenja graničnih vrednosti ili pragova uzbune, direktno pogođena lica moraju biti u mogućnosti da od nadležnih nacionalnih organa zahtevaju izradu akcionog plana, iako ta lica, prema nacionalnom pravu, možda imaju na raspolaganju druga pravna sredstva kako bi od tih organa zahtevala preduzimanje mera za borbu protiv zagađenja vazduha. 

Sadržaj akcionih planova 

43 Svojim drugim i trećim pitanjem, Savezni upravni sud (Bundesverwaltungsgericht) u suštini pita da li su nadležni nacionalni organi dužni da utvrde mere koje bi u kratkom roku obezbedile dostizanje granične vrednosti, ili se mogu ograničiti na preduzimanje mera kako bi se obezbedilo smanjenje slučajeva prekoračenja granične vrednosti ili ograničenje njihovog trajanja, a koje su, sledstveno tome, pogodne da omoguće postepeno poboljšanje situacije. 

44 Prema članu 7. stavu 3. Direktive 96/62, akcioni planovi moraju obuhvatiti mere „koje treba preduzeti u kratkom roku ... kada postoji opasnost od prekoračenja graničnih vrednosti i/ili pragova uzbune, kako bi se taj rizik smanjio i ograničilo trajanje takve pojave”. Iz samog tog teksta proizilazi da države članice nisu dužne da preduzmu mere kojima se obezbeđuje da te granične vrednosti i/ili pragovi uzbune nikada ne budu prekoračeni. 

45 Naprotiv, iz opšte logike direktive – koja teži integrisanom smanjenju zagađenja – proizilazi da je na državama članicama da preduzmu mere koje su sposobne da rizik od prekoračenja graničnih vrednosti i/ili pragova uzbune i trajanje takve pojave svedu na minimum, uzimajući u obzir sve relevantne okolnosti i suprotstavljene interese. 

46 U tom pogledu mora se napomenuti da, iako države članice na taj način uživaju diskreciono pravo, član 7. stav 3. Direktive 96/62 sadrži granice u vršenju tog diskrecionog prava na koje se može pozvati pred nacionalnim sudovima (videti u tom smislu presudu Kraaijeveld i dr., C-72/95, ECR I-5403, tačka 59), a koje se odnose na adekvatnost mera koje moraju biti obuhvaćene akcionim planom sa ciljem smanjenja rizika od prekoračenja graničnih vrednosti i/ili pragova uzbune i trajanja takve pojave, uzimajući u obzir ravnotežu koja se mora održati između tog cilja i različitih suprotstavljenih javnih i privatnih interesa. 

47 Stoga, odgovor na drugo i treće pitanje mora biti da su države članice dužne, pod uslovom sudske kontrole od strane nacionalnih sudova, samo da – u okviru akcionog plana i u kratkom roku – preduzmu one mere koje su sposobne da rizik od prekoračenja graničnih vrednosti ili pragova uzbune svedu na minimum i da obezbede postepeni povratak na nivo ispod tih vrednosti ili pragova, uzimajući u obzir činjenične okolnosti i sve suprotstavljene interese. 

Troškovi 

48 Budući da ovaj postupak ima karakter prethodnog pitanja u odnosu na stranke u glavnom postupku, o troškovima odlučuje nacionalni sud. Troškovi podnošenja zapažanja Sudu, osim troškova navedenih stranaka, ne nadoknađuju se. 

Iz tih razloga, Sud (drugo veće) presudio je: 

1. Član 7. stav 3. Direktive Veća 96/62/EZ od 27. septembra 1996. o proceni i upravljanju kvalitetom ambijentalnog vazduha, kako je izmenjena Uredbom (EZ) br. 1882/2003 Evropskog parlamenta i Veća od 29. septembra 2003, treba tumačiti tako da, kada postoji opasnost od prekoračenja graničnih vrednosti ili pragova uzbune, direktno pogođena lica moraju biti u mogućnosti da od nadležnih nacionalnih organa zahtevaju izradu akcionog plana, iako ta lica, prema nacionalnom pravu, možda imaju na raspolaganju druga pravna sredstva kako bi od tih organa zahtevala preduzimanje mera za borbu protiv zagađenja vazduha. 

2. Države članice su dužne, pod uslovom sudske kontrole od strane nacionalnih sudova, samo da – u okviru akcionog plana i u kratkom roku – preduzmu one mere koje su sposobne da rizik od prekoračenja graničnih vrednosti ili pragova uzbune svedu na minimum i da obezbede postepeni povratak na nivo ispod tih vrednosti ili pragova, uzimajući u obzir činjenične okolnosti i sve suprotstavljene interese. 

[Potpisi]