Backović protiv Srbije

Пресуда Европског суда за људска права

Пресуда је објављена у "Службеном гласнику РС", бр. 13/2012 од 24.2.2012. године.

ДРУГО ОДЕЉЕЊЕ
ПРЕДМЕТ БАЦКОВИЋ против Србије 
(Представка број 47997/06)
ПРЕСУДА
СТРАЗБУР 
7. фебруар 2012. године

Ова пресуда ће постати правоснажна у околностима утврђеним чланом 44. став 2. Конвенције. Могуће су редакторске измене.

У предмету Бацковић против Србије, Европски суд за људска права (Друго одељење) заседајући у већу у чијем су саставу били:

Françoise Tulkens, Председник,

Danutė Jočienė,

Isabelle Berro-Lefèvre,

András Sajó,

Işıl Karakaş,

Guido Raimondi, судије,

Milenko Kreća, ad hoc судија,

и Stanley Naismith, секретар Одељења,

после већања на затвореној седници одржаној 17. јануара 2012. године, изриче следећу пресуду, која је усвојена на тај дан:

ПОСТУПАК

1. Предмет је формиран на основу представке (број 47997/06) против Републике Србије, коју је Суду према члану 34. Конвенције за заштиту људских права и основних слобода (у даљем тексту: "Конвенција") 3. новембра 2006. године поднео држављанин Србије, г. Чедомир Бацковић (у даљем тексту: "подносилац представке").

2. Подносиоца представке је заступао г. В. Здравковић, адвокат из Београда. Владу Србије (у даљем тексту "Влада") заступао је њен заступник, г. С. Царић.

3. г. Драгољуб Поповић, судија изабран из Србије, није био у могућности да учествује у разматрању предмета (Правило 28). Влада је сходно томе именовала г. Миленка Крећу за ad hoc судију (члан 27. став 2. Конвенције и Правило 29 став 1. на снази у датом тренутку).

4. Подносилац представке жалио се да је био лишен приступа суду при одлучивању о његовим грађанским правима и обавезама.

5. Председник Другог одељења је 12. априла 2010. године одлучио да Владу обавести о представци. Одлучено је такође да се допуштеност и основаност представке разматрају истовремено (ранији члан 29. став 3.).

ЧИЊЕНИЦЕ

I. ОКОЛНОСТИ ПРЕДМЕТА

6. Подносилац представке рођен је 1956. године и живи у Сомбору, Србија.

7. Чињенице предмета, како су их странке изнеле, могу се сумирати како следи.

8. Подносилац представке је 24. фебруара 2005. године купио продавницу заједно са земљишном парцелом од предузећа П (непокретност A).

9. Као власник горе наведене непокретности и још две непокретности Б и Ц, предузеће П имало је лични реални терет у корист трећих лица, који се односи на њихово доживотно издржавање.

10. На основу горе наведеног уговора, међутим, предметни лични терет, који је везан, inter alia, за непокретност А, делимично је пренет на подносиоца представке као новог власника.

11. Подносилац представке и предузеће П су 30. марта 2005. године изменили уговор од 24. фебруара 2005. године, а измена је оверена у суду. Предузеће П је тиме прихватило да подносиоцу представке надокнади сва плаћања извршена у вези са наведеним теретом. Ова обавеза је сама по себи представљала посебан стварни реални терет везан за непокретности Б и Ц успостављен у корист подносиоца представке као тренутног власника непокретности А, као и њених будућих власника.

12. Подносилац представке 30. марта 2005. године поднео је захтев Служби за катастар непокретности у Сомбору, тражећи упис терета.

13. Општинска служба за катастар је 11. априла 2005. године одбила захтев подносиоца представке, наводећи да се он не може одобрити према релевантном домаћем праву.

14. Подносилац представке се 18. јула 2005. године жалио на ову одлуку.

15. Подносилац представке је 30. јануара 2006. године допунио своју жалбу експертским мишљењем које је дао добро познати домаћи правни стручњак, према коме је право подносиоца представке од 30. марта 2005. године било право коришћења, које се као такво морало регистровати у општинској служби за катастар. Стручњак, ангажован од стране подносиоца, даље је приметио да права трећих лица у питању нису оштећена, упућујући на то да њихова сагласност није потребна.

16. Сектор за правне послове Републичког геодетског завода је 29. маја 2006. године потврдио оспорену одлуку општинске службе за катастар. Он је навео да подносилац представке није пружио никакав доказ да су се трећа лица у питању сагласила са споразумом који је постигнут 24. фебруара 2005. године и 30. марта 2005. године. Он је такође констатовао да није могуће водити управни спор.

17. И општинска служба за катастар и геодетски завод су административни органи и, као такви, део су извршне власти Тужене државе.

II. РЕЛЕВАНТНО ДОМАЋЕ ПРАВО

A. Закон о државном премеру и катастру и уписима права на непокретности (објављен у "Службеном листу Републике Србије"- "Сл. лист РС", бр. 83/92, 53/93, 67/93, 48/94, 12/96, 15/96, 34/01, 25/02 и 101/05)

18. Чланови 1, 5 § 1, 58а и 58е предвиђају да овај Закон регулише, inter alia, упис одређених стварних права, укључујући и реалне терете и службености. Таква права сматрају се стеченим њиховим уписом.

19. Члан 58в предвиђа да упис таквих права може, inter alia, бити одобрен на основу правно ваљаног уговора.

20. Члан 105. став 3. предвиђа да преиспитивање одлуке о упису коју је донео Републички геодетски завод није могуће у управном спору.

Б. Закон о основама својинско правних односа (објављен у "Службеном гласнику Социјалистичке Федеративне Републике Југославије", бр. 6/80 и 36/90; "Службеном гласнику Савезне Републике Југославије" - "Сл. гласник СРЈ", број 29/96, и "Сл. листу РС", број 115/05)

21. Члан 52. предвиђа, inter alia, да се стварни реални терет сматра стеченим његовим уписом, тј. уписом у одговарајуће земљишне књиге (modus acquirendi).

В. Закон о државном премеру и катастру (објављен у "Сл. листу РС", бр. 72/09 и 18/10)

22. Члан 180. став 1. предвиђа да све другостепене одлуке донете у складу са овим Законом подлежу преиспитивању у управном спору.

23. Овај Закон ступио је на снагу 11. септембра 2009. године, заменивши Закон о државном премеру и катастру из 1992. године.

Г. Закон о општем управном поступку (објављен у "Службеном гласнику Савезне Републике Југославије", бр. 33/97 и 31/01, као и у "Сл. листу РС", број 30/10)

24. Члан 13. предвиђа да се правоснажне одлуке управних судова које дају извесна права или намећу одређене обавезе могу поништити, укинути или преиначити само у ситуацијама предвиђеним овим законом. Врховни суд је разјаснио да ова одредба подразумева да се само одлуке управних судова које дају одређена права или намећу одређене обавезе могу сматрати правоснажним (Увп II 50/2004 од 26. јануара 2006. године).

25. Чланови 32 - 38 утврђују детаље у вези са евентуалним изузећем државних службеника који имају право да одлучују у појединачним управним стварима.

Д. Закон о државним службеницима (објављен у "Сл. листу РС", бр. 79/05, 81/05 и 83/05)

26. Члан 5. предвиђа да је државни службеник дужан да поступа у складу са Уставом, законом и правилима струке, непристрасно и политички неутрално. Државни службеник не сме да у току свог рада изражава и заступа своја политичка уверења.

27. Члан 6. предвиђа да државни службеник одговара за законитост, стручност и делотворност свог рада. Нико не сме вршити утицај на државног службеника приликом обављања његових дужности.

28. Члан 18. предвиђа да је, inter alia, државни службеник дужан да изврши усмени налог претпостављеног, изузев када сматра да је налог супротан прописима или правилима струке или да његово извршење може да проузрокује штету. Налог који претпостављени понови у писаном облику државни службеник дужан је да изврши. Он је, међутим, дужан да одбије извршење усменог или писаног налога ако би то представљало кажњиво дело. У таквим ситуацијама државни службеник у питању је обавезан да обавести о целој ствари, у виду писаног поднеска, свог претпостављеног.

29. Чланови 49 - 81, 86 и 126 - 132 предвиђају детаље у вези са запошљавањем државних службеника као и престанком њиховог радног односа. Члан 62. став 1. предвиђа да се државни службеник у начелу ангажује на неодређено време.

30. Овај Закон ступио је на снагу 1. јула 2006. године, заменивши претходни закон који регулише статус државних службеника.

III. РЕЛЕВАНТНА МЕЂУНАРОДНА МИШЉЕЊА

А. Европска комисија, Србија и Црна Гора, Извештај о напретку из 2005. године, КОМ (2005) 561, стр. 13

31. Релевантни одељци овог извештаја гласе како следи:

"Док се чека на усвајање и пуну примену нових закона, државна управа Србије и даље има превише запослених, али истовремено пати од мањка квалификованих кадрова и неоправданог политичког мешања, што погађа и институционални и политички континуитет.

У контексту стратегије реформе, Скупштина Србије усвојила је... Закон о државној управи и Закон о државним службеницима ..."

Б. Аналитички извештај са Мишљењем Комисије о захтеву Србије за чланство у Европској унији, КОМ (2011) 668, стр. 14

32. Релевантни одељци овог извештаја гласе како следи:

"1.1.3. Државна управа

Законски оквир који обезбеђује реформу државне управе (РДУ) је нашироко успостављен у Србији, а капацитети државне управе су углавном добро развијени, посебно на централном нивоу. Стратегију реформе државне управе Влада је усвојила 2004. године, а допуњена је Акционим планом за период од 2009. године до 2012. године ...

Реализација Стратегије споро напредује ...

Закон о државним службеницима ..[,] усвојен 2005. године, регулише положај запослених у државној управи. Закон је касније измењен како би се утврдили услови у вези са образовањем за радна места државних службеника, ради повећања професионализма и смањења ризика од политичког утицаја и непотизма... Значајан број именовања за више службеничке позиције још увек је у току. Поступци избора се не примењују на јединствени начин, а у одсуству критеријума за доношење коначних одлука о запослењу, руководиоци и даље имају преширока дискрециона овлашћења када бирају кандидате са листа које су припремиле конкурсне комисије. Знање и професионализам за именовања на руководећа места и ниже положаје у државној управи морају постати правило ...

Служба за управљање кадровима основана је 2006. године, а задужена је за ... интерне конкурсе и јавне конкурсе за послове који нису руководећи ... и за надзор над програмом опште стручне обуке за државне службенике. Стратегија за стручну обуку државних службеника за период од 2011. године до 2013. године усвојена је у јулу 2011. године ... Међутим, само мали проценат државних службеника, а посебно веома мали проценат руководилаца, похађа ову обуку. Уводна обука није обезбеђена."

ПРАВО

I. НАВОДНА ПОВРЕДА ЧЛАНА 6. СТАВ 1. КОНВЕНЦИЈЕ

33. Подносилац представке се жалио према члану 6. став 1. Конвенције да му је ускраћено право на приступ суду приликом одлучивања о његовим грађанским правима и обавезама.

34. Ова одредба, у релевантном делу, гласи како следи:

"Свако, током одлучивања о његовим грађанским правима и обавезама .. има право на ... расправу ... пред ... судом, образованим на основу закона. .."

A. Допуштеност

35. Влада је изнела да подносилац представке није искористио правна средства доступна у то време, као ни касније, чиме је о његовом захтеву одлучио "суд" у оквиру значења члана 6. став 1. Конвенције.

36. Суд сматра да ова примедба задире у саму суштину питања да ли је подносилац представке лишен права на приступ суду приликом одлучивања о његовим грађанским правима и обавезама у погледу повреде члана 6. став 1. Стога би било прикладније да се она разматра у фази разматрања основаности.

37. Суд констатује да притужба подносиоца представке није очигледно неоснована у оквиру значења члана 35. став 3. Конвенције. Он даље констатује да није ни недопуштена по неком другом основу. Према томе, она се мора прогласити допуштеном.

Б. Основаност

1. Аргументи које су странке изнеле

38. Влада је сматрала да није било повреде члана 6. став 1. Конвенције.

39. Посебно, после доношења новог Закона о државном премеру и катастру 2009. године, преиспитивање одлуке Републичког геодетског завода постало је могуће. Подносилац представке је према томе требало да поново поднесе захтев за упис општинској служби катастра и да се, ако захтев не буде усвојен, жали на ту одлуку Републичком геодетском заводу (видети став 24. у горњем тексту). Могуће одбијање његове жалбе могло је касније бити измењено у поступку судског преиспитивања, тј. путем управног спора (видети став 22. у горњем тексту).

40. Осим тога или алтернативно, Влада је изнела да је подносилац представке могао поднети посебан захтев парничном суду, тражећи признавање његовог права. Пресуда у корист подносиоца представке значила би да Општинска служба за катастар није имала другог избора већ да усвоји његов каснији захтев за упис предметног права коришћења.

41. Иако је у опису чињеница уочила да су и "општинска служба за катастар и републички геодетски завод ... [a] ... део извршне власти Тужене државе", Влада је такође тврдила, у вези са предметним случајем, да су државни службеници запослени у овим органима били довољно "самостални" у оквиру значења члана 6. став 1. Они су примани у радни однос на неодређено време, престанак радног односа био је строго регулисан законом и предмет преиспитивања и они такође нису могли изгубити посао осим ако одбију да поступе према упутствима њихових претпостављаних. Штавише, предметни државни службеници могли су бити искључени из бављења предметом, ако постоји било каква легитимна сумња у вези са њиховом непристрасношћу (видети ст. 26 - 30 у горњем тексту).

42. Најзад, Влада је тврдила да су одлуке да се одбије захтев подносиоца представке за упис биле законите и приметила је да ни општинска служба за катастар ни Републички геодетски завод нису имали институционални интерес да одлуче на један или други начин.

43. Подносилац представке је поново потврдио своју притужбу, додавши да је у конкретном случају посебно уочљива повреда његовог права на приступ суду. Упис његовог права одбијен је на основу одлука које су донела два управна органа и релевантно домаће право, у датом тренутку, сасвим јасно је показало да никакво судско преиспитивање путем управног спора није могуће.

44. Подносилац представке је даље тврдио да правна средства на која се Влада позива нису могла бити делотворна. Посебно, повреда његових права десила се 2006. године, а нови Закон о државном премеру и катастру ступио је на снагу тек 2009. године. Штавише, није било сврхе да се покрене посебан парнични поступак против предузећа П пошто оно никада није оспорило стварни терет успостављен у корист подносиоца представке, а тужба се није могла поднети против Републичког геодетског завода. Коначно, после пресуде у парничном поступку донете у корист подносиоца представке, упис посебног стварног терета у питању би и даље био на истим управним органима.

45. Подносилац представке најзад је констатовао да су наводи Владе у вези са основаношћу његовог захтева за упис ирелевантни у контексту Конвенције.

2. Оцена Суда

46. У пресуди у предмету Golder против Уједињеног Краљевства од 21. фебруара 1975. године, Суд је утврдио да члан 6. став 1. "обезбеђује сваком право да о захтеву у вези са његовим грађанским правима и обавезама одлучује суд или трибунал " (став 36., серија A број 18). На ово "право на суд", чији је један аспект право приступа, може се ослонити свако ко сматра на доказивој основи да је мешање у вршење његових или њених грађанских права незаконито и жали се да му није пружена могућност да ту притужбу поднесе суду или трибуналу који испуњавају захтеве из члана 6. став 1 (видети, inter alia, Roche против Уједињеног Краљевства [ВВ], број 32555/96, став 117., ЕЦХР 2005-X). Само институција која има потпуну надлежност и испуњава један број захтева, као што је независност од извршне власти, а такође и од странака, представља "трибунал" у оквиру значења наведених одредби (видети, међу другим ауторитетима, пресуду Beaumartin против Француске од 24. новембра 1994. године, став 38., серија A број 296-B). Приликом одређивања да ли се неко тело може сматрати "независним" мора се узети у обзир начин именовања његових чланова, трајање њиховог мандата, постојање гаранција против спољашњих притисака, и питање да ли то тело појављује као независно (видети Campbell и Fell против Уједињеног Краљевства, 28. јун 1984. године, став 78., серија A број 80). Суд даље подсећа да би одлуке управних органа које саме не испуњавају захтеве из члана 6. став 1. требало да подлежу каснијој контроли од стране "правосудног органа који има пуну надлежност" (видети, Ortenberg против Аустрије, 25. новембар 1994. године, став 31., серија A број 295-B).

47. Ако се вратимо на предметни случај, прво се примећује да се основни предмет захтева подносиоца представке односи на непокретност и да је материјалне природе и да, као такав, потпада под оквире члан 6. став 1. (видети, mutatis mutandis, Editions Périscope против Француске, 26. март 1992. године, став 40., серија A број 234-B).

48. Друго, ни Служба катастра ни Републички геодетски завод нису су се могли сматрати, у релевантном тренутку, установама које испуњавају услове "трибунала" у оквиру значења члана 6. став 1. Заиста, уведено је ново законодавство да би се исправиле мањкавости државне службе, на шта су указивали међународни извештаји. Међутим, без обзира да ли су ове промене имале за резултат да тела у питању после тога испуњавају услов "трибунала", предметно законодавство ступило је на снагу тек 1. јула 2006. године, што је више од месец дана пошто је Републички геодетски завод већ донео одлуку у вези са захтевом подносиоца представке (видети ст. 16 и 30. у горњем тексту).

49. Треће, у релевантном тренутку, подносилац представке по закону није имао право да тражи преиспитивање одлуке у управном поступку. Ово се променило тек усвајањем новог Закона о државном премеру и катастру који је ступио на снагу 11. септембра 2009. године (видети ст. 20, 22 и 23 у горњем тексту). С тим у вези Суд подсећа да се питање исцрпљености домаћих правних средстава нормално утврђује позивањем на датум подношења представке Суду (видети Baumann против Француске, број 33592/96, став 47., ЕЦХР 2001-V (изводи)), а од овог правила, наравно, постоје изузеци, што се може оправдати посебним околностима сваког предмета (видети Demopoulos против Турске и седан других предмета (одлука) [ВВ], бр. 46113/99, 3843/02, 13751/02, 13466/03, 14163/04, 10200/04, 19993/04 и 21819/04), став 87., 1. март 2010. године, Nogolica против Хрватске (одлука), број 77784/01, ЕЦХР 2002-VIII). У конкретном случају, међутим, подносилац представке поднео је представку Суду 3. новембра 2006. године. Он је тек 11. септембра 2009. године, после скоро три године, могао доказиво да поново поднесе захтев за упис непокретности Општинској служби за катастар и Републичком геодетском заводу и да тек тада, ако захтев буде усвојен, тражи преиспитивање одлуке у управном спору. Сходно томе, било би непропорционално да се од подносиоца представке тражи да употреби овај потенцијални пут накнаде (видети, mutatis mutandis, Pikić против Хрватске, број 16552/02, став 31., 18. јануар 2005. године; и Parizov против "Бивше Југословенске Републике Македоније", број 14258/03, став 46, 7. фебруар 2008. године).

50. Најзад, у вези са тврдњом Владе да је подносилац представке требало да поднесе посебну парничну тужбу (видети став 40. у горњем тексту), Суд прихвата веродостојан одговор овог другог на њу. Посебно, после доношења било које парничне пресуде у корист подносиоца представке, упис предметног права би и даље био ствар нахођења истих управних органа. Даље, пошто није понудила релевантну домаћу судску праксу да поткрепи ову тврдњу, Влада је пропустила да покаже да би у посебним околностима предметног случаја парнична тужба на коју се позива била нешто друго осим теоријска (видети, mutatis mutandis, Стојановић против Србије, број 34425/04, ст. 59 и 60., 19. мај 2009. године). Подносилац представке се стога не може кривити што није употребио ово средство.

51. С обзиром на горе наведено, а подразумевајући да његов задатак није да одређује какав би заправо требало да буде исход захтева подносиоца представке за упис, Суд одбија прелиминарну примедбу Владе и сматра да је подносилац представке лишен приступа суду приликом одлучивања у његовим грађанским правима и обавезама.

52. Према томе, дошло је до повреде члана 6. став 1. Конвенције.

II. ПРИМЕНА ЧЛАНА 41. КОНВЕНЦИЈЕ

53. Члан 41. Конвенције предвиђа:

"Када Суд утврди прекршај Конвенције или протокола уз њу, а унутрашње право Високе стране уговорнице у питању омогућава само делимичну одштету, Суд ће, ако је то потребно, пружити правично задовољење оштећеној странци."

A. Штета

54. У својој представци коју је поднео 3. новембра 2006. године подносилац представке је тражио 10.000 евра (ЕУР) на име претрпљене материјалне штете.

55. У каснијим запажањима подносилац представке се није позивао на овај захтев.

56. Правило 60 ст. 2 и 3. Пословника Суда предвиђа следеће:

"2. Подносилац представке мора поднети специфициране по позицијама све захтеве [правичног поравнања], заједно са свим пратећим документима, у року који је одређен за подношење запажања подносиоца представке о основаности осим ако Председник Већа не одреди другачије [нагласак додат].

3. Ако подносилац представке не испоштује захтеве утврђене у претходним ставовима, Веће може одбацити те захтеве у целини или делимично."

57. С обзиром на горе наведено, захтев подносиоца представке мора се одбити у целини.

Б. Трошкови

58. Подносилац представке је, међутим, тражио 2.460 евра на име трошкова поступка пред Судом.

59. Влада је оспорила овај захтев.

60. У складу са праксом Суда, подносилац представке има право на накнаду трошкова само у оној мери у којој је показано да су они заправо и неопходно настали и да су разумни у погледу износа. У конкретном случају, на основу докумената које поседује и горе наведених критеријума, Суд сматра да је оправдано да додели суму од 1.000 евра за покриће трошкова поступка пред Судом.

В. Затезна камата

61. Суд сматра да је примерено да затезна камата буде заснована на најнижој каматној стопи Европске централе банке уз додатак од три процентна поена.

ИЗ ТИХ РАЗЛОГА, СУД ЈЕДНОГЛАСНО

1. Одлучује да здружи са основаношћу приговор Владе да домаћа правна средства нису исцрпљена и одбија га;

2. Проглашава представку допуштеном;

3. Утврђује да је дошло до повреде члана 6. став 1. Конвенције;

4. Утврђује

(a) да би Тужена држава требало да исплати подносиоцу представке у року од три месеца од датума када ова пресуда постане правоснажна, у складу са чланом 44. став 2. Конвенције, 1.000 евра (једна хиљада евра) плус сваки порез који се може наплатити подносиоцу представке, на име трошкова поступка пред Судом, који ће се претворити у српске динаре по стопи важећој на дан исплате;

(б) да би по истеку горе наведена три месеца до исплате, требало платити обичну камату на горе наведени износ по стопи која је једнака најнижој каматној стопи Европске централе банке уз додатак од три процентна поена;

5. Одбија преостали део захтева подносиоца представке за правично задовољење.

Састављено на енглеском језику и достављено у писаној форми на дан 18. јануара 2011. године у складу са правилом 77 ст. 2 и 3 Пословника Суда.

SECOND SECTION

CASE OF BACKOVIĆ v. SERBIA 
(Application no. 47997/06)

JUDGMENT

STRASBOURG 7 February 2012

This judgment will become final in the circumstances set out in Article 44 § 2 of the Convention. It may be subject to editorial revision.

In the case of Backović v. Serbia,

The European Court of Human Rights (Second Section), sitting as a Chamber composed of:

Françoise Tulkens, President,

Danutė Jočienė,

Isabelle Berro-Lefèvre,

András Sajó,

Işıl Karakaş,

Guido Raimondi, judges,

Milenko Kreća, ad hoc judge,

and Stanley Naismith, Section Registrar,

Having deliberated in private on 17 January 2012, delivers the following judgment, which was adopted on that date:

PROCEDURE

1. The case originated in an application (no. 47997/06) against Serbia lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms ("the Convention") by a Serbian national, Mr Čedomir Backović ("the applicant"), on 3 November 2006.

2. The applicant was represented by Mr V. Zdravković, a lawyer practising in Belgrade. The Serbian Government ("the Government") were represented by their Agent, Mr S. Carić.

3. Mr Dragoljub Popović, the judge elected in respect of Serbia, was unable to sit in the case (Rule 28). The Government accordingly appointed Mr Milenko Kreća to sit as an ad hoc judge (Article 27 § 2 of the Convention and Rule 29 § 1 as in force at the time).

4. The applicant alleged that he had been denied access to a court in the determination of his civil rights and obligations.

5. On 12 April 2010 the President of the Second Section decided to give notice of the application to the Government. It was also decided to rule on the admissibility and merits of the application at the same time (former Article 29 § 3).

THE FACTS

I. THE CIRCUMSTANCES OF THE CASE

6. The applicant was born in 1956 and lives in Sombor, Serbia.

7. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows.

8. On 24 February 2005 the applicant bought a store together with a plot of land from the P Company (plot A).

9. As the owner of the above real estate, as well as of plots B and C, the P Company was burdened with a landed servitude (lični realni teret) in favour of third persons, requiring their life-long maintenance (doživotno izdržavanje).

10. On the basis of the above contract, however, the servitude in question, being tied, inter alia, to plot A, was partly transferred to the applicant as its new owner.

11. On 30 March 2005 the applicant and the P Company concluded a court-certified amendment to the contract of 24 February 2005. The P Company thereby accepted to reimburse the applicant for any payments made in connection with the said servitude. This entitlement was itself constituted as a separate landed servitude (easement, stvarni realni teret) tied to plots B and C and established in favour of the applicant as the current owner of plot A, as well as any future owners thereof.

12. On 30 March 2005 the applicant filed a request with the Municipal Cadastre Office (Služba za katastar nepokretnosti) in Sombor, seeking registration of his easement.

13. On 11 April 2005 the Municipal Cadastre Office rejected the applicant’s request, stating that the registration sought could not be granted in view of the relevant domestic law.

14. On 18 July 2005 the applicant appealed against this decision.

15. On 30 January 2006 the applicant supplemented his appeal with an expert opinion provided by a well-known domestic legal expert, according to whom the applicant’s entitlement of 30 March 2005 was an easement and, as such, had had to be registered by the Municipal Cadastre Office. The expert, retained by the applicant, further noted that the rights of the third persons in question remained unaffected, thus implying that their consent was not needed.

16. On 29 May 2006 the legal branch of the Department of Geodesy (Republički geodetski zavod - sector za pravne poslove) confirmed the impugned decision of the Municipal Cadastre Office. It stated that the applicant had not offered any proof that the third persons in question had agreed to the arrangement reached on 24 February 2005 and 30 March 2005. It also noted that no judicial review by means of an administrative dispute was possible.

17. Both the Municipal Cadastre Office and the Department of Geodesy are administrative authorities and, as such, part of the respondent State’s executive branch of government.

II. RELEVANT DOMESTIC LAW

A. The Cadastre Act 1992 (Zakon o državnom premeru i katastru i upisima prava na nepokretnostima; published in the Official Gazette of the Republic of Serbia - OG RS - nos. 83/92, 53/93, 67/93, 48/94, 12/96, 15/96, 34/01, 25/02 and 101/05)

18. Articles 1, 5 § 1, 58a and 58e provide that this Act shall regulate, inter alia, the registration of specified real estate-related legal entitlements, including landed servitudes (realni tereti i službenosti). Such entitlements shall be deemed constituted upon their registration.

19. Article 58v provides that registration of such entitlements may, inter alia, be granted on the basis of a legally valid contract.

20. Article 105 § 3 provides that no judicial review, by means of an administrative dispute, of a registration-related decision issued by the Department of Geodesy shall be possible.

B. The Property Act (Zakon o osnovama svojinskopravnih odnosa; published in the Official Gazette of the Socialist Federal Republic of Yugoslavia nos. 6/80 and 36/90; the Official Gazette of the Federal Republic of Yugoslavia - OG FRY - no. 29/96, and OG RS no. 115/05)

21. Article 52 provides, inter alia, that a landed servitude shall be deemed constituted upon its registration, i.e. entry in the relevant land register (modus acquirendi).

C. The Cadastre Act 2009 (Zakon o državnom premeru i katastru; published in OG RS nos. 72/09 and 18/10)

22. Article 180 § 1 provides that all second instance decisions issued in accordance with "this Act" shall be subject to judicial review by means of an administrative dispute.

23. This Act entered into force on 11 September 2009, thereby repealing the Cadastre Act 1992.

D. The General Administrative Proceedings Act (Zakon o opštem upravnom postupku; published in OG FRY nos. 33/97 and 31/01, as well as in OG RS no. 30/10)

24. Article 13 provides that final administrative decisions granting certain rights or imposing certain obligations may be annulled, cancelled or amended only in situations envisaged by this Act. The Supreme Court clarified that this provision implies that only administrative decisions granting certain rights or imposing certain obligations may be considered final (Uvp II 50/2004 of 26 January 2006).

25. Articles 32-38 set out the details as regards the possible recusal of civil servants who are authorised to decide in individual administrative matters.

E. The Civil Servants Act (Zakon o državnim službenicima; published in OG RS nos. 79/05, 81/05, and 83/05)

26. Articles 5 provides that a civil servant (državni službenik) shall be obliged to act in accordance with the Constitution, the applicable legislation and the rules of his profession, as well as to adhere to the principles of impartiality and political neutrality. A civil servant shall further, in the course of his work, desist from expressing or asserting any political beliefs.

27. Article 6 provides that civil servants shall be accountable for the legality, quality and efficiency of their work, respectively. No one shall be allowed to influence them in the performance of their duties.

28. Article 18 provides, inter alia, that a civil servant shall be obliged to execute a verbal order issued by his superior except if he considers that the order in question is contrary to the law or the relevant professional rules or that its execution may "cause harm". A civil servant shall be obliged to execute a repeated written order of his superior issued to the same effect. He shall, however, be obliged to refuse the execution of a verbal or a written order whose execution would amount to a punishable offence. In a situation of this kind the civil servant in question shall be obliged to report the entire matter, by means of a written submission, to his authorised supervisor.

29. Articles 49-81, 86 and 126-132 provide details as regards the recruitment of civil servants as well as the termination of their employment. Article 62 § 1 provides that civil servants shall, in principle, be employed on a permanent basis.

30. This Act entered into force on 1 July 2006, thus repealing earlier legislation regulating the status of civil servants.

III. RELEVANT INTERNATIONAL FINDINGS

A. European Commission, Serbia and Montenegro, 2005 Progress Report, COM (2005) 561, p. 13

31. Relevant sections of this report read as follows:

"Pending the adoption and full implementation of new laws, the Serbian administration remains overstaffed but at the same time suffers from a shortage of qualified personnel and undue political interference, which affects both institutional and policy continuity.

In the context of the reform strategy, the Serbian Parliament adopted the ... Law on Public Administration and the Law on Civil Servants ..."

B. Analytical report accompanying the Commission’s Opinion on Serbia’s application for membership of the European Union, COM (2011) 668, p. 14

32. Relevant sections of this report read as follows:

"1.1.3. Public administration

The legal framework providing for public administration reform (PAR) is largely in place in Serbia and administrative capacities are generally well developed, in particular at central level. A Strategy for PAR was adopted by the Government in 2004 and supplemented by an Action Plan covering the period 2009-2012 ...

The implementation of the Strategy is making slow progress ...

The Law on Civil Servants ..[,] adopted in 2005, regulates the position of employees in the public administration. The Law was subsequently amended to establish educational requirements for civil servant posts, aimed at increasing professionalism and reducing the risk of political influence and nepotism ... A significant number of appointments for senior civil servant positions are still pending. Selection procedures are not applied uniformly and, in the absence of criteria for final recruitment decisions, managers still have excessive discretionary powers when choosing candidates from lists prepared by the competitions’ selection panels. Competence and professionalism in appointments at management and lower levels in the administration need to become the rule ...

A Human Resources Management Service was established in 2006, in charge of ... internal advertising and public competitions for non-management jobs ... and overseeing the general professional training programme for civil servants. A Strategy for the professional training of civil servants for the period 2011- 2013 was adopted in July 2011 ... However, only a small percentage of civil servants, and in particular a very small percentage of managers, takes part in this training. Induction training is not provided."

THE LAW

I. ALLEGED VIOLATION OF ARTICLE 6 § 1 OF THE CONVENTION

33. The applicant complained under Article 6 § 1 of the Convention that he had been denied access to a court of law in the determination of his civil rights and obligations.

34. This provision, in its relevant part, reads as follows:

"In the determination of his civil rights and obligations ... everyone is entitled to a ... hearing ... by [a] ... tribunal established by law ..."

A. Admissibility

35. The Government maintained that the applicant had failed to make use of the available domestic remedies at the time, as well as subsequently, whereby his request would have been determined by a "tribunal" within the meaning of Article 6 § 1 of the Convention.

36. The Court considers that this objection goes to the very heart of the question whether the applicant had been denied the right of access to a court in the determination of his civil rights and obligations in breach of Article 6 § 1. It would thus be more appropriately examined at the merits stage.

37. The Court notes that the applicant’s complaint is not manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 of the Convention. It further notes that it is not inadmissible on any other ground. It must therefore be declared admissible.

B. Merits

1. The parties’ arguments

38. The Government opined that there had been no violation of Article 6 § 1 of the Convention.

39. In particular, following the adoption of the new Cadastre Act in 2009 judicial review of decisions rendered by the Department of Geodesy became possible. The applicant should therefore have re-filed his registration request with the Municipal Cadastre Office and, if unsuccessful, appealed this decision to the Department of Geodesy (see paragraph 24 above). A possible rejection of his appeal could itself have subsequently been challenged in a judicial review procedure, i.e. by means of an administrative dispute (see paragraph 22 above).

40. In addition or in the alternative, the Government submitted that the applicant could have brought a separate claim with a civil court, seeking recognition of his entitlement. A judgment in the applicant’s favour would have meant that the Municipal Cadastre Office would have had no option but to accept his subsequent request for the registration of the easement in question.

42. Finally, the Government contended that the decisions to refuse the applicant’s registration request had been lawful, and noted that neither the Municipal Cadastre Office nor the Department of Geodesy had had an institutional interest to rule one way or another.

43. The applicant reaffirmed his complaint, adding that the breach of his right to a court had been particularly striking in the present case. The registration of his easement had been rejected based on decisions adopted by two administrative bodies and the relevant domestic law, at the time, made it patently clear that no judicial review by means of an administrative dispute was possible.

44. The applicant further argued that the remedies referred to by the Government could not have been effective. In particular, the violation of his rights had occurred in 2006, whilst the new Cadastre Act had only entered into force in 2009. There was likewise no point in bringing a separate civil suit against the P Company since the latter had never contested the easement constituted in favour of the applicant, and the claim could not have been brought against the Department of Geodesy. Ultimately, following any civil judgment rendered in favour of the applicant, the registration of the easement at issue would still have been up to the same administrative authorities.

45. The applicant lastly noted that the Government’s submissions as regards the merits of his registration request were irrelevant in the Convention context.

2. The Court’s assessment

46. In its Golder v. the United Kingdom judgment of 21 February 1975, the Court held that Article 6 § 1 "secures to everyone the right to have any claim relating to his civil rights and obligations brought before a court or tribunal" (§ 36, Series A no. 18). This "right to a court", of which the right of access is an aspect, may be relied on by anyone who considers on arguable grounds that an interference with the exercise of his or her civil rights is unlawful and complains that no possibility was afforded to submit that claim to a court or tribunal meeting the requirements of Article 6 § 1 (see, inter alia, Roche v. the United Kingdom [GC], no. 32555/96, § 117, ECHR 2005-X). Only an institution that has full jurisdiction and satisfies a number of requirements, such as independence of the executive and also of the parties, amounts to a "tribunal" within the meaning of the said provision (see, among other authorities, the Beaumartin v. France judgment of 24 November 1994, § 38, Series A no. 296-B). In determining whether a body can be considered to be "independent" account must be taken of the manner of appointment of its members, the duration of their term of office, the existence of guarantees against outside pressures, and the question whether the body presents an appearance of independence (see Campbell and Fell v. the United Kingdom, 28 June 1984, § 78, Series A no. 80). The Court further recalls that decisions of administrative authorities which do not themselves satisfy the requirements of Article 6 § 1 should be subject to subsequent control by a "judicial body that has full jurisdiction" (see, Ortenberg v. Austria, 25 November 1994, § 31, Series A no. 295-B).

47. Turning to the present case, it is firstly noted that the underlying subject-matter of the applicant’s request was real estate-related and pecuniary in nature and that, as such, it clearly falls within the scope of Article 6 § 1 (see, mutatis mutandis, Editions Périscope v. France, 26 March 1992, § 40, Series A no. 234-B).

48. Secondly, neither the Cadastre Office nor the Department of Geodesy could be deemed, at the relevant time, as fulfilling the requirements of a "tribunal" within the meaning of Article 6 § 1. Admittedly, new legislation was introduced in order to tackle deficiencies in the civil service which had been documented in international reports. However, irrespective of whether or not these changes resulted in the bodies concerned thereafter fulfilling the requirements of a "tribunal", the legislation in question only entered into force on 1 July 2006, which was more than a month after the Department of Geodesy had already rendered its decision in respect of the applicant’s request (see paragraphs 16 and 30 above).

49. Thirdly, at the material time, the applicant had been legally barred from seeking judicial review by means of an administrative dispute. This only changed with the adoption of the new Cadastre Act which entered into force on 11 September 2009 (see paragraphs 20, 22 and 23 above). In this regard the Court recalls that the issue of whether domestic remedies have been exhausted is normally determined by reference to the date when the application was lodged with the Court (see Baumann v. France, no. 33592/96, § 47, ECHR 2001-V (extracts)), this rule being, of course, subject to exceptions which may be justified by the specific circumstances of each case (see Demopoulos v. Turkey and 7 other cases (dec.) [GC], nos. 46113/99, 3843/02, 13751/02, 13466/03, 14163/04, 10200/04, 19993/04 and 21819/04), § 87, 1 March 2010, Nogolica v. Croatia (dec.), no. 77784/01, ECHR 2002-VIII). In the present matter, however, the applicant lodged his application with this Court on 3 November 2006. It was not until 11 September 2009, almost three years later, that he could arguably have re-filed his registration request with the Municipal Cadastre Office and the Department of Geodesy and only then, if unsuccessful, have sought judicial review by means of an administrative dispute. Accordingly, it would be disproportionate to require the applicant to make use of this potential avenue of redress (see, mutatis mutandis, Pikić v. Croatia, no. 16552/02, § 31, 18 January 2005; and Parizov v. "the former Yugoslav Republic of Macedonia", no. 14258/03, § 46, 7 February 2008).

50. Finally, as regards the Government’s argument to the effect that the applicant should have filed a separate civil claim (see paragraph 40 above), the Court accepts the latter’s credible response thereto. In particular, following the adoption of any civil judgment in favour of the applicant the registration of the easement at issue would still have been at the discretion of the same administrative authorities. Further, having offered no relevant domestic case-law in support of their contention, the Government have failed to show that in the specific circumstances of the present case a civil claim such as the one referred to would have been anything but theoretical (see, mutatis mutandis, Stojanović v. Serbia, no. 34425/04, §§ 59 and 60, 19 May 2009). The applicant cannot thus be blamed for not having pursued this remedy.

51. In view of the foregoing and it being understood that it is not its task to determine what the actual outcome of the applicant’s registration request should have been, the Court dismisses the Government’s preliminary objection and considers that the applicant has been denied access to a court in the determination of his civil rights and obligations.

52. There has, accordingly, been a violation of Article 6 § 1 of the Convention.

II. APPLICATION OF ARTICLE 41 OF THE CONVENTION

53. Article 41 of the Convention provides:

"If the Court finds that there has been a violation of the Convention or the Protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party."

A. Damage

54. In his application introduced on 3 November 2006 the applicant sought 10,000 Euros (EUR) for the non-pecuniary damage suffered.

55. In his subsequent observations the applicant made no reference to this claim.

56. Rule 60 §§ 2 and 3 of the Rules of Court provides as follows:

"2. The applicant must submit itemised particulars of all [just satisfaction] claims, together with any relevant supporting documents, within the time-limit fixed for the submission of the applicant’s observations on the merits unless the President of the Chamber directs otherwise [emphasis added].

3. If the applicant fails to comply with the requirements set out in the preceding paragraphs the Chamber may reject the claims in whole or in part."

57. In view of the above, the applicant’s claim must be dismissed in its entirety.

B. Costs and expenses

58. The applicant, however, claimed EUR 2,460 for the costs and expenses incurred before the Court.

59. The Government contested this claim.

60. According to the Court’s case-law, an applicant is entitled to the reimbursement of costs and expenses only in so far as it has been shown that these have been actually and necessarily incurred and were also reasonable as to their quantum. In the present case, regard being had to the documents in its possession and the above criteria, the Court considers it reasonable to award the sum of EUR 1,000 for the proceedings before it.

C. Default interest

61. The Court considers it appropriate that the default interest rate should be based on the marginal lending rate of the European Central Bank, to which should be added three percentage points.

FOR THESE REASONS, THE COURT UNANIMOUSLY

1. Decides to join to the merits the Government’s objection as to the non-exhaustion of domestic remedies and dismisses it;

2. Declares the application admissible;

3. Holds that there has been a violation of Article 6 § 1 of the Convention;

4. Holds

(a) that the respondent State is to pay the applicant, within three months from the date on which the judgment becomes final in accordance with Article 44 § 2 of the Convention, EUR 1,000 (one thousand euros), plus any tax that may be chargeable to the applicant, in respect of the costs and expenses incurred before the Court, to be converted into Serbian Dinars at the rate applicable at the date of settlement;

(b) that from the expiry of the above-mentioned three months until settlement simple interest shall be payable on the above amount at a rate equal to the marginal lending rate of the European Central Bank during the default period plus three percentage points;

5. Dismisses the remainder of the applicant’s claim for just satisfaction.

Done in English, and notified in writing on 7 February 2012, pursuant to Rule 77 §§ 2 and 3 of the Rules of Court.

Stanley Naismith                                                                                    Françoise Tulkens 

Registrar                                                                                                President