Topčić-Rozenberg protiv Hrvatske

7. Dana 16. listopada 2006. podnositeljica je podnijela zahtjev Hrvatskom zavodu za zdravstveno osiguranje, Područnom uredu u Zagrebu, tražeći utvrđivanje njezina prava na plaćeni porodni dopust.

8. Dana 20. listopada 2006. Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje, Područni ured u Zagrebu, odbio je zahtjev podnositeljice obrazlažući da prema pravnom propisu koji regulira porodni dopust majki koje obavljaju samostalnu djelatnost i nezaposlenih majki („Zakon o porodnom dopustu majki koje obavljaju samostalnu djelatnost i nezaposlenih majki“), biološke majke imaju pravo na plaćeni porodni dopust do prve godine života djeteta, a posvojiteljice se moraju tretirati na jednak način.

9. Podnositeljica je protiv prvostupanjske odluke izjavila žalbu Direkciji Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje. Prigovorila je da je kao posvojiteljica i poslovna žena koja obavlja samostalnu djelatnost bila diskriminirana. Uputila je na Zakon o radu, kojm je propisano da posvojitelj djeteta mlađeg od dvanaest godina ima pravo na plaćeni dopust u trajanju od 270 dana, od dana posvojenja.

10. Dana 21. ožujka 2007. Direkcija Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje odbila je žalbu podnositeljice obrazlažući da se u predmetu podnositeljice treba primijeniti Zakon o porodnom dopustu majki koje obavljaju samostalnu djelatnost i nezaposlenih majki kao lex specialis. Temeljem ovog zakona porodni dopust se mogao odobriti biološkoj majci ili posvojiteljici samo do godine dana života djeteta.

11. Neutvrđenog datuma 2007. godine podnositeljica je podnijela tužbu Upravnom sudu Republike Hrvatske, pobijajući odluke upravnih tijela.

12. Dana 26. studenoga 2009. Upravni sud je odbio tužbu podnositeljice obrazlažući da su upravna tijela ispravno primijenila Zakon o porodnom dopustu majki koje obavljaju samostalnu djelatnost i nezaposlenih majki kao lex specialis, te da prema tom Zakonu ona nije imala pravo na plaćeni porodni dopust, budući da je u vrijeme posvojenja njezino dijete bilo starije od godine dana.

13. Dana 10. prosinca 2009. podnositeljica je podnijela ustavnu tužbu Ustavnom sudu Republike Hrvatske. Ona je navela da su upravna tijela protumačila mjerodavno domaće pravo na način koji je odredbe učinio nedjelotvornima i iluzornima, budući da je izuzetno rijetko da netko posvoji dijete mlađe od godinu dana. Prema njezinom mišljenju, svrha je porodnog dopusta omogućiti posvojitelju i djetetu vrijeme potrebno za prilagodbu. Plaćeni porodni dopust bio je dostupan biološkim majkama nakon rođenja djeteta, kao i zaposlenicima koji su posvojili dijete mlađe od dvanaest godina. Uskraćujući joj tu mogućnost, administrativna tijela su je diskriminirala kao posvojiteljicu i poslovnu ženu koju obavlja samostalnu djelatnost.

14. Dana 9. veljače 2011. Ustavni sud Republike Hrvatske odbacio je ustavnu tužbu podnositeljice kao nedopuštenu zbog njezine očite neosnovanosti.

II. MJERODAVNO DOMAĆE I MEĐUNARODNO PRAVO

A. Mjerodavno domaće pravo

15. Mjerodavne odredbe Ustava Republike Hrvatske, „Narodne novine“, br. 56/1990, 135/1997, 8/1998 (pročišćeni tekst), 113/2000, 124/2000 (pročišćeni tekst), 28/2001, 41/2001 (pročišćeni tekst), 55/2001 (ispravak), 76/2010 i 85/2010 glase kako slijedi:

Članak 14.

“Svatko u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama. Svi su pred zakonom jednaki.”

16. U predmetno vrijeme mjerodavni dio Zakona o radu, „Narodne novine“ br. 137/2004 - pročišćeni tekst glasio je:

Članak 6.

„(1) Za vrijeme trudnoće, poroda i njege djeteta radnica ima pravo na porodni dopust.

(2) Radnica može početi koristiti porodni dopust 45 dana prije očekivanoga poroda i može ga koristiti do godine dana djetetova života.

... ”

Članak 72.

„(1) Za vrijeme korištenja porodnog dopusta, radnik koji ga koristi ima pravo na naknadu plaće prema posebnim propisima.

... ”

Članak 74.

„(1) Prava utvrđena ovim Zakonom radi zaštite majčinstva i podizanja djece, može koristiti pod jednakim uvjetima posvojitelj djeteta ili osoba kojoj je na temelju rješenja tijela nadležnog za poslove socijalne skrbi, dijete povjereno na čuvanje i odgoj.

(2) Ako je dijete starije od dobi predviđene ovim Zakonom, za korištenje prava iz stavka 1. ovoga članka, jedan od posvojitelja djeteta mlađeg od dvanaest godina ima pravo na posvojiteljski dopust od 270 dana neprekidno, od dana posvojenja, pod uvjetom da supružnik posvojitelja nije roditelj djeteta.“

17. U predmetno vrijeme mjerodavni dio Zakona o porodnom dopustu majki koje obavljaju samostalnu djelatnost i nezaposlenih majki, „Narodne novine“ br. 24/1996, 109/1997, 82/2001, 30/2004) glasio je:

„(1) Majka koja obavlja samostalnu djelatnost ima pravo na porodni dopust za vrijeme trudnoće, poroda i njege djeteta.

...

(3) Majka koja obavlja samostalnu djelatnost može početi koristiti porodni dopust 45 dana prije očekivanoga poroda i može ga koristiti do šest mjeseci djetetova života.

...”

Članak 3.

„(1) Majka koja obavlja samostalnu djelatnost ako je koristila obvezni porodni dopust iz članka 2. ovoga Zakona može nastaviti koristiti porodni dopust do navršene jedne godine djetetova života. (2) Za blizance, treće i svako sljedeće dijete majka može koristiti porodni dopust do navršene treće godine djetetova života.

...”

Članak 6.

„Prava utvrđena ovim Zakonom može koristiti pod jednakim uvjetima posvojitelj djeteta ili osoba kojoj je na temelju rješenja tijela nadležnoga za poslove socijalne skrbi, dijete povjereno na čuvanje i odgoj.“

Članak 8.

(1) Za vrijeme korištenja porodnog dopusta ... osobe navedene u članku 1. ovoga Zakona imaju pravo na novčanu naknadu prema odredbama posebnih propisa.“

18. Dana 1. siječnja 2009. stupio je na snagu Zakon o rodiljnim i roditeljskim potporama, „Narodne novine“ br. 85/2008, te je ukinuo Zakon o porodnom dopustu majki koje obavljaju samostalnu djelatnost i nezaposlenih majki. Raniji je zakon, međutim, ostao na snazi za sve postupke koji su bili pokrenuti prema tom Zakonu.

19. Mjerodavne odredbe Zakona o rodiljnim i roditeljskim potporama glasi kako slijedi:

Članak 7.

“ ...

(3) Korisnik rodiljnih i roditeljskih potpora iz ovoga Zakona je i osoba koja je prema mjerodavnim propisima posvojila dijete i koja ima obvezno zdravstveno osiguranje, ako ovim Zakonom nije drukčije propisano.

...”

Članak 12.

„(1) Zaposlena majka ili samozaposlena majka za vrijeme trudnoće, poroda i njege novorođenog djeteta, ima pravo na porodni dopust do navršenih 6 mjeseci života djeteta ako ovim Zakonom nije drukčije propisano.

... ”

Članak 35.

1) Zaposleni posvojitelj i samozaposleni posvojitelj ... ima pravo na posvojiteljski dopust u skladu s ovim Zakonom.

(2) Pravo na posvojiteljski dopust zaposleni posvojitelj ili samozaposleni posvojitelj stječe s danom pravomoćnosti rješenja o posvojenju.“

Članak 36.

(1) Zaposleni posvojitelj ili samozaposleni posvojitelj, ostvaruje posvojiteljski dopust u trajanju od:

a) 6 mjeseci, za posvojenika mlađeg od 3 godine,

b) 5 mjeseci, za posvojenika u životnoj dobi od 3. do navršene 5. godine života djeteta,

c) 4 mjeseca, za posvojenika u životnoj dobi od 5. do navršene 18. godine života djeteta.

...”

B. Mjerodavne međunarodne norme

20. Europska Konvencija o posvojenju djece od 24. travnja 1967., u mjeri u kojoj je mjerodavna, glasi:

Članak 10.

„1. Posvojenjem se posvojitelju u odnosu na posvojenu osobu povjeravaju prava i obveze bilo koje vrste, koja otac i majka imaju prema djetetu rođenom u zakonitom braku.

Posvojenjem se posvojenoj osobi u odnosu na posvojitelja povjeravaju prava i obveze bilo koje vrste, koja dijete rođeno u zakonitom braku ima prema svojem ocu ili majci. ...“

21. U svojoj Rezoluciji 1274 (2002) o roditeljskom dopustu, Parlamentarna skupština navela je sljedeće:

„1. Roditeljski dopust po prvi je puta uveden u Europi prije više od stoljeća kao ključni element socijalnih politika i politika zapošljavanja za žene koje su zaposlene u vrijeme poroda. Njegova je svrha bila zaštititi zdravlje majki i omogućiti im čuvanje djece. ...“

22. Parlamentarna skupština nadalje je napomenula kako se roditeljski dopust ne primjenjuje jednako u svim državama članicama. Stoga je pozvala države članice, posebice:

„i. da poduzmu potrebne korake kako bi osigurale da njihovo zakonodavstvo priznaje različite vrste obiteljskih struktura, ako to već ne čine, te u skladu s time uvedu načelo plaćenog roditeljskog dopusta uključujući i posvojiteljski dopust;

ii. da uspostave odgovarajuće strukture za implementaciju roditeljskog dopusta, uključujući i posvojiteljski dopust...“

PRAVO

I. NAVODNA POVREDA ČLANKA 14. KONVENCIJE UZETOG ZAJEDNO S ČLANKOM 8. KONVENCIJE

23. Podnositeljica prigovara da je kao posvojiteljica i poslovna žena koja obavlja samostalnu djelatnost bila diskriminirana u pogledu svog prava na porodni dopust, protivno članku 14. Konvencije u vezi s člankom 8. Konvencije, koji propisuje:

Članak 8.

„1. Svatko ima pravo na poštivanje svog privatnog i obiteljskog života, doma i dopisivanja.

2. Javna vlast se neće miješati u ostvarivanje tog prava, osim u skladu sa zakonom i ako je u demokratskom društvu nužno radi interesa državne sigurnosti, javnog reda i mira, ili gospodarske dobrobiti zemlje, te radi sprečavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih.“

Članak 14.

„Uživanje prava i sloboda koje su priznate u ovoj Konvenciji osigurat će se bez diskriminacije na bilo kojoj osnovi, kao što je spol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijed, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili društveno podrijetlo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, rođenje ili druga okolnost.“

A. Zahtjev Vlade da se zahtjev podnositeljice izbriše s liste slučajeva Suda u skladu s člankom 37. § 1. Konvencije

24. Vlada je podneskom od 29. travnja 2013. obavijestila Sud da je predložila davanje jednostrane izjave u cilju rješavanja spornog pitanja koje je podnositeljica istaknula. Vlada je zatražila od Suda da zahtjev podnositeljice izbriše s liste slučajeva Suda u skladu s člankom 37. Konvencije.

25. U svojoj izjavi Vlada je priznala da je u ovome predmetu povrijeđeno pravo podnositeljice na zabranu diskriminacije, zajamčeno člankom 14. Konvencije u vezi s člankom 8. Konvencije te je navela da je spremna platiti podnositeljici 4.000 eura (EUR) radi naknade nematerijalne štete, kao i troškove i izdatke uvećane za porez koji bi se podnositeljici zahtjeva mogli zaračunati.

26. Podnositeljica se nije suglasila s prijedlogom Vlade, navodeći da nije zadovoljna uvjetima jednostrane izjave, jer iznos koji Vlada predlaže nije dovoljan za naknadu cjelokupne zatražene štete te troškova i izdataka.

27. Sud ponavlja da se člankom 37. Konvencije propisuje da Sud može u svakom stadiju postupka odlučiti da izbriše neki zahtjev s liste slučajeva kada okolnosti dovode do jednog od zaključaka određenih točkama (a), (b) ili (c) stavka 1. tog članka. Članak 37. §1. (c) posebice omogućuje Sudu da izbriše predmet sa svoje liste ako:

„iz nekog drugog razloga koji utvrdi Sud više nije opravdano nastaviti s daljnjim ispitivanjem zahtjeva“.

28. Sud će, u tu svrhu, pažljivo ispitati izjavu u svjetlu načela koja proizlaze iz njegove sudske prakse, posebice presude u predmetu Tahsin Acar (vidi predmet Tahsin Acar protiv Turske [VV], br. 26307/95, §§ 75.- 77., ECHR 2003-VI); predmet WAZA Spółka z o.o. protiv Poljske (odl.) br. 11602/02, 26. lipnja 2007. i predmet Sulwińska protiv Poljske (odl.) br. 28953/03, 18. rujna 2007.).

29. U konkretnom predmetu Sud primjećuje da iako je Vlada u svojoj jednostranoj izjavi priznala da je povrijeđeno pravo podnositeljice na zabranu diskriminacije, zajamčeno člankom 14. Konvencije u vezi s člankom 8. Konvencije, ona nije ponudila podnositeljici odgovarajuću zadovoljštinu. Sud smatra da iznos predložen u izjavi koji se odnosi na naknadu nematerijalne štete, troškova i izdataka, i to 4.000 eura (EUR), ne odgovara iznosima koje bi Sud dosudio za nematerijalnu štetu, troškove i izdatke (vidi predmet Konstantin Markin protiv Rusije [VV], br. 30078/06, §§ 168. i 171., ECHR 2012 (izvatci)).

30. Zbog toga Sud nalazi da Vlada nije pružila dovoljno osnova za utvrđenje da poštivanje ljudskih prava zajamčenih Konvencijom i pripadajućim Protokolima ne zahtijeva daljnje ispitivanje zahtjeva od strane suda (vidi, na primjer, predmet Krawczak protiv Poljske (br. 2), br. 40387/06, § 21., 8. travnja 2008.; predmet Malai protiv Moldavije, br. 7101/06, § 26., 13. studenoga 2008.; predmet Prepeliţă protiv Moldavije, br. 2914/02, § 24., 23. rujna 2008.).

31. S obzirom na takvu situaciju, Sud odbija zahtjev Vlade za brisanjem zahtjeva s liste slučajeva na temelju članka 37. Konvencije te će u skladu s time nastaviti ispitivanje dopuštenosti i osnovanosti predmeta.

B. Dopuštenost

32. Sud primjećuje da ovaj zahtjev nije očito neosnovan u smislu članka 35. § 3. (a) Konvencije. Primjećuje i da nije nedopušten ni po kojoj drugoj osnovi. Stoga se mora proglasiti dopuštenim.

C. Osnovanost

1. Tvrdnje stranaka

33. Podnositeljica tvrdi da su kod odlučivanja o njezinom zahtjevu za porodni dopust, domaća tijela tumačila mjerodavne odredbe Zakona o porodnom dopustu majki koje obavljaju samostalnu djelatnost i nezaposlenih majki te Zakona o radu na način koji je prema njoj, kao posvojiteljici i poslovnoj ženi koja obavlja samostalnu djelatnost, bio diskriminirajući. Ističe da Zakon o radu propisuje porodni dopust za sve zaposlene posvojiteljice djece mlađe od dvanaest godina. Stoga, u svjetlu općih pravnih propisa koji reguliraju zapošljavanje, nije postojao razlog da se ne prizna njezino pravo na porodni dopust nakon posvojenja u skladu sa Zakonom o porodnom dopustu majki koje obavljaju samostalnu djelatnost i nezaposlenih majki. Isto tako nije bilo opravdanja da je se različito tretira u odnosu na biološke majke, koje mogu koristiti rodiljni dopust nakon rođenja njihove djece. Porodni dopust od iznimne je važnosti jer omogućuje majci da ostane sa djetetom, da ima plaćene doprinose za zdravstveno i socijalno osiguranje te da prima porodne potpore za vrijeme dok ne radi. U njezinom slučaju, prvih nekoliko mjeseci nakon posvajanja njezine kćeri bili su presudni za uključivanje djeteta u obitelj i izgradnju međusobnog povjerenja. Međutim, time što joj je uskraćena mogućnost korištenja porodnog dopusta, ona nije bila u mogućnosti u potpunosti sudjelovati u tom procesu. Podnositeljica također ističe da različitost u postupanju prema posvojiteljicama i biološkim majkama koje obavljaju samostalnu djelatnost više ne postoji nakon usvajanja Zakona o rodiljnim i roditeljskim potporama. Međutim, taj se Zakon nije mogao primijeniti na njezinu situaciju, budući da je pokrenula mjerodavni postupak prema zakonodavstvu koje je ranije važilo.

34. Vlada se u vezi s time nije očitovala.

2. Ocjena Suda

(a) Opća načela

35. Prema dobro utvrđenoj sudskoj praksi Suda, članak 14. Konvencije nadopunjuje druge materijalne odredbe Konvencije i Protokola. On ne postoji samostalno, budući da ima učinak vezan samo za "uživanje prava i sloboda" koje su time zajamčene. Iako primjena članka 14. ne pretpostavlja povredu tih odredaba - i u toj mjeri je autonoman - nema mjesta za njegovu primjenu osim u slučaju kada činjenice predmeta spadaju u doseg jedne ili više odredaba. Zabrana diskriminacije, sadržana u članku 14., time se proširuje i izvan uživanja prava i sloboda čije se jamstvo traži od država Konvencijom i pripadajućim Protokolima. Također se primjenjuje na ona dodatna prava koja su obuhvaćena općim dosegom bilo kojeg članka Konvencije, koja je država dobrovoljno odlučila osigurati (vidi, među brojnim drugim izvorima, E.B. protiv Francuske [VV], br. 43546/02, § 47.- 48., 22. siječnja 2008.).

36. Sud je u svojoj sudskoj praksi utvrdio da samo razlike u postupanju koje se temelje na karakteristikama čiji je identitet moguće utvrditi ili se temelje na statusu, mogu predstavljati diskriminaciju u smislu članka 14. (vidi predmet Eweida i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva, br. 48420/10, § 86., 15. siječnja 2013.). Općenito, da bi postojalo pitanje iz članka 14., mora postojati različitost u postupanju prema ljudima u analognim, ili relevantno sličnim situacijama (vidi X i drugi protiv Austrije [VV], br. 19010/07, § 105., 19.veljače 2013.). Međutim, ne predstavlja svaka nejednakost u postupanju ujedno i povredu članka 14. Različito postupanje je diskriminacijsko ako nema objektivnog i razumnog opravdanja; drugim riječima, ako ne nastoji ostvariti legitiman cilj ili ako nema razumnog odnosa razmjernosti između korištenih sredstava i cilja koji se želi ostvariti (vidi predmet Weller protiv Mađarske, br. 44399/05, § 27., 31. ožujka 2009.).

37. Iako države ugovornice uživaju određenu slobodu procjene u tom pogledu, doseg te slobode razlikuje se prema okolnostima, predmetu spora i njegovoj pozadini, a konačnu odluku o poštivanju zahtjeva iz Konvencije donosi Sud (vidi predmet Konstantin Markin protiv Rusije [VV], citiran u prethodnome tekstu, § 126.).

(b) Primjena ovih načela na ovaj predmet

38. Sud na početku primjećuje da je već presudio kako se odnos koji proizlazi iz zakonitog i pravilnog posvojenja može smatrati dovoljnim da privuče takav oblik poštovanja kakav ima obiteljski život prema članku 8. Konvencije (vidi predmet Pini i drugi protiv Rumunjske, br. 78028/01 i 78030/01, § 148., ECHR 2004-V (izvatci)). Također je presudio da roditeljski dopust i s time povezane novčane potpore promiču obiteljski život i nužno utječu na način na koji se on organizira. Roditeljski dopust i roditeljske potpore stoga ulaze u područje primjene članka 8. Konvencije (vidi predmet Konstantin Markin, citiran u prethodnom tekstu, § 130.).

39. U svjetlu prethodno navedenih načela Sud smatra da se članak 14., uzet zajedno s člankom 8., primjenjuje na ovaj predmet u pogledu porodnog dopusta i s time povezanim novčanim potporama posvojiteljice. U skladu s tim, ako država odluči stvoriti sustav roditeljskog ili porodnog dopusta, ona to mora učiniti na način koji je sukladan članku 14. Konvencije (vidi, mutatis mutandis, predmet Petrovic protiv Austrije, 27. ožujka 1998., §§ 26.-29., Izvješća o presudama i odlukama, 1998-II, i predmet Konstantin Markin, citiran u prethodnome tekstu, § 130.).

40. Sud primjećuje da se u ovome predmetu različitost postupanja prema podnositeljici kod ostvarivanja prava na porodni dopust kao poslovnoj ženi koja obavlja samostalnu djelatnost temeljila na njezinom statusu posvojiteljice. Posebice, podnositeljici je uskraćeno pravo na porodni dopust i s time povezane novčane potpore nakon što je posvojila svoje dijete, iako biološke majke takvo pravo imaju od dana rođenja djeteta do godine dana života djeteta.

41. Domaća su tijela tumačila mjerodavno domaće pravo, koje je u načelu priznalo pravo na porodni dopust posvojiteljicama koje obavljaju samostalnu djelatnost (vidi gore navedeni stavak 17.; članak 6. Zakona o porodnom dopustu majki koje obavljaju samostalnu djelatnost i nezaposlenih majki), na način koji je također omogućavao posvojiteljicama korištenje porodnog dopusta do prve godine života djeteta, neovisno koje je dobi dijete bilo u vrijeme posvojenja. Budući da je kći podnositeljice imala tri godine kada ju je podnositeljica posvojila, zahtjev podnositeljice za korištenjem porodnog dopusta bio je odbijen (vidi gore navedeni stavak 8.).

42. Sud smatra da kod ocjene domaće prakse u konkretnom slučaju, u kojem su tijela odbila posvojiteljici odobriti korištenje porodnog dopusta, mora uzeti u obzir dva razmatranja. Prvo, kada je riječ o posvojiteljici svrha roditeljskog ili porodnog dopusta je omogućiti joj da ostane kod kuće i brine se o svojem djetetu. U tom smislu ona je u sličnoj situaciji kao i biološki roditelj (vidi, mutatis mutandis, predmet Petrovic, citiran u prethodnome tekstu, § 36. i predmet Konstantin Markin, citiran u prethodnome tekstu, § 132.). Drugo, država se mora suzdržati od poduzimanja mjera koje bi mogle spriječiti razvoj veza između posvojitelja i njihovog djeteta te uključivanje djeteta u posvojiteljsku obitelj (vidi, mutatis mutandis, predmet Wagner i J.M.W.L. protiv Luksemburga, br. 76240/01, §§ 119. i 121., 28. lipanj 2007.).

43. Sud primjećuje da je Zakon o radu, koji je bio na snazi u to vrijeme, također priznavao posvojiteljicama ista prava na porodni dopust kao i biološkim majkama. Propisao je da sva prava koja pripadaju biološkim majkama nakon rođenja djeteta, uključujući pravo na porodni dopust, pripadaju i posvojiteljicama nakon što se posvojenje dovrši.

44. U vezi s tim, člankom 66. stavkom 2. Zakona o radu (vidi gore navedeni stavak 16.) propisano je da žena ima pravo koristiti porodni dopust 45 dana prije očekivanog poroda i može ga koristiti do godine dana djetetova života. Članak 74. Zakona propisao je da posvojitelj djeteta ima ista prava vezana uz zaštitu roditeljstva i odgoj djece (stavak 1.); te da posvojitelj djeteta starijeg od godine dana, ali mlađeg od dvanaest godina ima pravo na plaćeni posvojiteljski dopust od 270 dana, od dana posvojenja (stavak 2.).

45. U to vrijeme, članak 2. stavak 2. i članak 3. stavak 1. Zakona o porodnom dopustu majki koje obavljaju samostalnu djelatnost i nezaposlenih majki (vidi gore navedeni stavak 17.), kao lex specialis na koji su se u konkretnom predmetu domaća tijela pozivala, propisivao je da biološke majke koje obavljaju samostalnu djelatnost imaju pravo koristiti porodni dopust 45 dana prije očekivanog poroda, te nakon poroda do prve godine života djeteta. Člankom 6. tog Zakona propisano je da posvojitelji imaju sva prava zajamčena tim Zakonom, pod jednakim uvjetima, ali nije konkretno naveo kako se ona primjenjuju u slučaju da dijete bude posvojeno nakon svojeg prvog rođendana.

46. Sud stoga smatra da su domaća tijela, tumačeći mjerodavne odredbe Zakona o porodnom dopustu majki koje obavljaju samostalnu djelatnost i nezaposlenih majki na način da se posvojiteljicama daje pravo na korištenje porodnog dopusta samo do prve godine života djeteta, primijenila mjerodavno pravo na pretjerano formalan i nefleksibilan način. Zanemarila su opća načela priznata Zakonom o radu, koji je uzeo u obzir da položaj biološke majke u trenutku poroda odgovara položaju posvojiteljice neposredno nakon posvojenja.

47. Prema tome, ne nalazeći niti jedno objektivno i razumno opravdanje za različitost postupanja prema podnositeljici kao posvojiteljici, prilikom odobravanja njezinog prava na porodni dopust nakon posvojenja djeteta, u odnosu na biološku majku koja takvo pravo ima od poroda, Sud smatra da takvo različito postupanje predstavlja diskriminaciju.

48. Konačno, Sud primjećuje da su sve dvojbe vezane uz nužnost jedinstvenog tretiranja položaja biološke majke nakon poroda i posvojiteljice nakon posvojenja, u svrhu korištenja porodnog dopusta, uklonjene usvajanjem Zakona o rodiljnim i roditeljskim potporama, koji je stupio na snagu 1. siječnja 2009. (vidi gore navedene stavke 18. i 19.). Iako se ovaj Zakon izravno ne primjenjuje na situaciju podnositeljice, budući da je ona podnijela svoj zahtjev za korištenjem porodnog dopusta na temelju ranije važećih pravnih propisa (vidi gore navedeni stavak 18.), ipak ukazuje na činjenicu da su Upravni sud kod donošenja odluke povodom upravne tužbe podnositeljice u studenome 2009. godine (vidi stavak 12. u prethodnome tekstu) i Ustavni sud Republike Hrvatske, koji je ispitao ustavnu tužbu podnositeljice u veljači 2011. godine (vidi stavak 14. u prethodnome tekstu), zanemarili mjerodavne politike i načela domaćeg pravnog sustava.

49. Prema prethodno iznijetom, Sud nalazi da je došlo do povrede članka 14. Konvencije uzetog zajedno s člankom 8. Konvencije.

II. OSTALE NAVODNE POVREDE KONVENCIJE

50. Konačno, podnositeljica prigovara temeljem članka 6. Konvencije da nije imala pristup Sudu.

51. U svjetlu svih materijala koje posjeduje, te u mjeri u kojoj su stvari koje su predmet prigovora u njegovoj nadležnosti, Sud smatra da ovaj dio zahtjeva ne upućuje na postojanje bilo kakve povrede Konvencije. Slijedi da je ovaj prigovor nedopušten temeljem članka 35. § 3. kao očigledno neosnovan i da ga treba odbiti temeljem članka 35. § 4. Konvencije.

III. PRIMJENA ČLANKA 41. KONVENCIJE

52. Člankom 41. Konvencije propisano je:

„Ako Sud utvrdi da je došlo do povrede Konvencije i dodatnih protokola, a unutarnje pravo zainteresirane visoke ugovorne stranke omogućava samo djelomičnu odštetu, Sud će, prema potrebi, dodijeliti pravednu naknadu povrijeđenoj stranci.“

A. Šteta

53. Podnositeljica zahtjeva potražuje 8.874 eura (EUR) na ime materijalne štete s osnova novčanih naknada za zdravstveno i socijalno osiguranje, rodiljnih naknada i zakonskih zateznih kamata na te iznose kroz razdoblje od 270 dana, ili devet mjeseci, za koje razdoblje je tražila porodni dopust. Ona je dostavila mjerodavne odluke poreznih tijela kojima se utvrđuje iznos njezine plaće i doprinosa za zdravstveno i socijalno osiguranje koje je morala plaćati na temelju svoje plaće, te potvrde o uplati tih doprinosa u razdoblju između listopada 2006. i lipnja 2007. godine.

54. Podnositeljica također potražuje 10.000 EUR na ime nematerijalne štete zbog emocionalnog stresa koji je trpjela za vrijeme dok joj je bila uskraćena mogućnost da se u potpunosti posveti svojoj kćeri nakon posvojenja. Ističe da su biološki roditelji njezinu kći ozbiljno zanemarivali te da je stoga ona trebala dodatnu brigu i pažnju kako bi se uključila u obitelj posvojiteljice.

55. Vlada se u vezi s time nije očitovala.

56. U pogledu materijalne štete, Sud primjećuje da dokumentacija iz spisa predmeta ne ukazuje da bi u predmetnom razdoblju podnositeljica pretrpjela smanjenje svojih prihoda nakon što joj nije odobren porodni dopust. Prema tome, ne nalazeći uzročno-posljedičnu vezu između utvrđene povrede i materijalne štete koju podnositeljica potražuje, Sud odbija zahtjev podnositeljice za naknadu materijalne štete.

57. U pogledu nematerijalne štete, uzimajući u obzir sve okolnosti ovoga predmeta, Sud prihvaća da je podnositeljica pretrpjela nematerijalnu štetu koja ne može biti nadoknađena samo utvrđenjem povrede. Odlučujući na pravičnoj osnovi, Sud podnositeljici dosuđuje iznos od 7.000 eura (EUR) na ime nematerijalne štete, uz sav porez koji bi joj mogao biti zaračunat.

B. Troškovi i izdaci

58. Podnositeljica zahtjeva također potražuje 5.525 eura (EUR) na ime troškova i izdataka nastalih pred domaćim sudovima i ovim Sudom.

59. Vlada se u vezi s time nije očitovala.

60. Prema sudskoj praksi Suda, podnositelj ima pravo na naknadu troškova i izdataka samo u mjeri u kojoj se dokaže da ih je stvarno i neophodno pretrpio i da je njihova visina bila razumna. U ovome predmetu, uzimajući u obzir dokumentaciju koju ima u posjedu i naprijed navedene kriterije, Sud smatra opravdanim dosuditi podnositeljici iznos od 3.500 eura (EUR) na ime troškova i izdataka u postupku pred domaćim tijelima i Sudom.

C. Zatezne kamate

61. Sud smatra primjerenim da se stopa zatezne kamate temelji na najnižoj kreditnoj stopi Europske središnje banke uvećanoj za tri postotna boda.

IZ TIH RAZLOGA SUD

1. Odbija, sa četiri naprama tri glasa zahtjev Vlade da se predmet izbriše s liste slučajeva Suda;

2. Utvrđuje većinom glasova prigovor koji se odnosi na navodnu diskriminaciju podnositeljice u pogledu porodnog dopusta, prema članku 14. Konvencije u vezi s člankom 8. Konvencije, dopuštenim;

3. Utvrđuje jednoglasno da je preostali dio zahtjeva nedopušten;

4. Presuđuje, sa četiri naprama tri glasa, da je došlo do povrede članka 14. Konvencije u vezi s člankom 8. Konvencije;

5. Presuđuje, sa četiri naprama tri glasa,

(a) da tužena država treba isplatiti podnositeljici, u roku od tri mjeseca od dana kad presuda postane konačna u skladu s člankom 44. § 2. Konvencije, slijedeće iznose koje je potrebno preračunati u hrvatske kune prema tečaju važećem na dan isplate;

(i) 7.000 EUR (sedam tisuća eura), na ime nematerijalne štete, uvećanih za sve poreze koji bi se podnositeljici zahtjeva mogli zaračunati;
(ii) 3.500 EUR (tri tisuće petsto eura) na ime troškova i izdataka, uvećanih za sve poreze koje bi se podnositelju zahtjeva mogli zaračunati;

(b) da se od proteka naprijed navedena tri mjeseca do namirenja na prethodno spomenute iznose plaća obična kamata prema stopi koja je jednaka najnižoj kreditnoj stopi Europske središnje banke tijekom razdoblja neplaćanja, uvećanoj za tri postotna boda;

6. Odbija, jednoglasno, preostali dio zahtjeva podnositeljice za pravičnom naknadom.

Sastavljeno na engleskom jeziku i otpravljeno u pisanom obliku dana 14. studenoga 2013., u skladu s pravilom 77. §§ 2. i 3. Poslovnika Suda.

Søren Nielsen Isabelle Berro-Lefèvre Tajnik Predsjednica

U skladu s člankom 45. § 2. Konvencije i Pravilom 74. § 2. Poslovnika Suda, ovoj se presudi dodaje izdvojeno mišljenje sudaca I. Berro-Lefèvre, K. Hajiyev i E. Møse.

I.B.L. S.N.

IZDVOJENO MIŠLJENJE

ZAJEDNIČKO IZDVOJENO MIŠLJENJE SUDACA BERRO-LEFÈVRE, HAJIYEV I MØSE

1. Na našu veliku žalost ne možemo se suglasiti s obrazloženjem i utvrđenjem većine u dijelu u kojem su odbili zahtjev hrvatske Vlade da se zahtjev izbriše s liste slučajeva Suda. Prema našem mišljenju nema dvojbe da je jednostrana izjava Vlade trebala biti prihvaćena te ćemo objasniti i zašto.

2. Smatramo da je analiza kriterija koji proizlaze iz sudske prakse Suda vezano na tu temu, kao što je posebice utvrđeno u presudi Velikog vijeća u predmetu Tashin Acar (predmet Tashin Acar protivTurske, [VV], br. 26307/95, §§ 75.-77., ECHR 2003-VI), trebala Vijeće navesti da prihvati izjavu i izbriše zahtjev s liste slučajeva Suda, kao što to propisuje članak 37. § 1. Konvencije.

3. Koje je čimbenike Sud trebao uzeti u obzir pri odlučivanju pruža li jednostrana izjava dovoljno čvrst temelj za donošenje zaključka kako poštovanje ljudskih prava ne zahtijeva nastavak ispitivanja zahtjeva?

(a) Postojanje dobro utvrđene sudske prakse.

Ovdje je to svakako slučaj, jer je Sud već u nekoliko navrata objavio presude koje se tiču pitanja diskriminacije kod ostvarivanja prava na roditeljski dopust i odgovarajuće potpore (vidi predmet Weller protiv Mađarske, br. 44399/05, 31. ožujka 2009., i predmet Konstantin Markin protiv Rusije [VV], br. 30078/06, ECHR 2012 (izvatci)).

(b) Određeni ustupci Vlade.

Prema presudi u predmetu Tahsin Acar izjava mora sadržavati ako već ne priznavanje pune odgovornosti, onda barem ustupak ili opredijeljenost.

U ovom predmetu nije sporno da je hrvatska Vlada izričito priznala, jasnim i nedvosmislenim terminima, povredu članka 14. uzetog zajedno s člankom 8. Konvencije.

(c)Naknada u iznosu koji je sličan onome dosuđenom u sličnim predmetima.

Ova posljednja točka čini se da je bila (jedini) razlog zbog kojeg je većina odbila prihvatiti izjavu Vlade (vidi § 29. presude).

Prvenstveno primjećujemo da, prema mišljenju većine, podnositeljica nije dokazala postojanje uzročno-posljedične veze između utvrđene povrede i materijalne štete koju je navodno pretrpjela, tako da nije mogla očekivati naknadu po toj osnovi.

Hrvatska Vlada ponudila je podnositeljici isplatu iznosa od 4.000 eura (EUR) na ime nematerijalne štete te troškova i izdataka, na temelju iznosa koji je dosuđen godinu dana ranije u presudi u predmetu Markin. Važno je primijetiti kako je u tom predmetu Veliko vijeće dosudilo podnositelju zahtjeva iznos od 3.000 eura (EUR) na ime nematerijalne štete.

S obzirom na to, ne može se tvrditi da je iznos koji je hrvatska Vlada ponudila bio nedovoljan s obzirom na sudsku praksu Suda. Ovdje imamo sličan iznos u sličnom predmetu. Ne možemo pronaći opravdanje za značajno povećanje iznosa (7.000 eura) koji je dosuđen podnositeljici zahtjeva na ime nematerijalne štete u konkretnom predmetu, ako se isti usporedi s ruskim predmetom.

To ostavlja pitanje troškova i izdataka. U predmetu Markin podnositelju je dosuđeno 3.150 eura (EUR) za troškove i izdatke. U konkretnom predmetu može se smatrati da je hrvatska Vlada ponudila 1.000 eura (EUR) po toj osnovi. Je li razlika između ova dva iznosa sama po sebi dovoljna da opravda izravno odbijanje jednostrane izjave, uzimajući u obzir s jedne strane da su podnesci podnositeljice dokazali da je ona opravdala tek iznos koji odgovara iznosu od otprilike 1.050 eura (EUR) za troškove i izdatke pred domaćim sudovima, te, s druge strane, da su u ruskom predmetu bila dva postupka pred Sudom, jedan pred Vijećem, a drugi pred Velikim vijećem, što je bez sumnje opravdalo dosudu viših troškova nego u ovom predmetu?

(d) Traži li poštivanje ljudskih prava nastavak ispitivanja predmeta.

Ovdje je potrebno primijetiti da je dana 1. siječnja 2009. u Hrvatskoj stupio na snagu novi Zakon o rodiljnim i roditeljskim potporama, kojim su otklonjene diskriminirajuće odredbe sadržane u prethodnom Zakonu.

4. Već u svojoj studiji o načinima rada Suda iz 2005. godine, Lord Woolf je predložio Sudu da razmotri mogućnost brisanja zahtjeva sa svoje liste slučajeva temeljem članka 37. § 1. (c) u slučaju da podnositelj zahtjeva neopravdano odbije prihvatiti zadovoljavajuću ponudu prijateljskog rješenja spora. Interlakenška konferencija održana u veljači 2010. godine pozvala je države da se aktivnije uključe u rješavanje sporova, između ostalog putem prijateljskih rješenja i jednostranih izjava. Sličan su poticaj dale konferencije na visokoj razini u Izmiru u travnju 2011. godine i Brightonu u travnju 2012. godine. Jednostrana izjava diskrecijski je akt koji stvara obvezu i nalazi se na granici između odgovornosti države i prijateljskog rješenja: država vlastitim sredstvima popravlja štetu učinjenu pojedincu, a načela koja su podloga mjeri (priznavanje povrede i popravljanje učinjene štete) mogu se pronaći kako u međunarodnom pravu, tako i u Konvenciji. Nema sumnje da se takva praksa mora poticati i razvijati i iskreno žalimo da je izjava hrvatske Vlade, koja je ispunjavala sve kriterije određene utvrđenom sudskom praksom Suda, bila odbijena.

5. Zaključno, uzimajući u obzir prirodu priznanja sadržanog u izjavi Vlade, kao i predloženi iznos naknade - koji je sukladan iznosima dosuđenim u sličnim predmetima - smatramo da nije bilo opravdano nastaviti s ispitivanjem zahtjeva. Štoviše, imajući u vidu jasnu sudsku praksu o toj temi, smatramo da poštivanje ljudskih prava zajamčenih Konvencijom i pripadajućim Protokolima nije zahtijevalo od Suda da nastavi s ispitivanjem zahtjeva.

_____________________________________________________
Prevod presude preuzet sa stranice Zastupnika Republike Hrvatske pred Evropskim sudom za ljudska prava
https://uredzastupnika.gov.hr/

FIRST SECTION

CASE OF TOPČIĆ-ROSENBERG v. CROATIA

 (Application no. 19391/11)

JUDGMENT

STRASBOURG

14 November 2013 

FINAL

24/03/2014

This judgment has become final under Article 44 § 2 of the Convention. It may be subject to editorial revision.

In the case of Topčić-Rosenberg v. Croatia,

The European Court of Human Rights (First Section), sitting as a Chamber composed of:

Isabelle Berro-Lefèvre, President,

Khanlar Hajiyev,

Mirjana Lazarova Trajkovska,

Julia Laffranque,

Erik Møse,

Ksenija Turković,

Dmitry Dedov, judges,

and Søren Nielsen, Section Registrar,

Having deliberated in private on 22 October 2013,

Delivers the following judgment, which was adopted on that date:

PROCEDURE

1. The case originated in an application (no. 19391/11) against the Republic of Croatia lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (“the Convention”) by a Croatian national, Ms Diana Topčić-Rosenberg (“the applicant”), on 7 March 2011.

2. The applicant was represented by Mr J. Novak, a lawyer practising in Slavonski Brod. The Croatian Government (“the Government”) were represented by their Agent, Ms Š. Stažnik.

3. The applicant alleged, in particular, that as an adoptive mother she had been discriminated against in respect of her right to maternity leave, contrary to Article 14 of the Convention read in conjunction with Article 8 thereof.

4. On 5 March 2012 the application was communicated to the Government.

THE FACTS

I. THE CIRCUMSTANCES OF THE CASE

5. The applicant was born in 1962 and lives in Zagreb.

6. On 5 October 2006, by a final decision of the Nova Gradiška Social Welfare Centre (Centar za socijalnu skrb Nova Gradiška), the applicant adopted a three-year old child. At that time the applicant was a self-employed businesswoman living in Zagreb.

7. On 16 October 2006 the applicant submitted a request to the Zagreb office of the Croatian Health Insurance Fund (Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje Područni ured u Zagrebu) seeking to establish her right to paid maternity leave.

8. On 20 October 2006 the Zagreb office of the Croatian Health Insurance Fund dismissed the applicant’s request on the grounds that under the legislation on maternity leave for self-employed entrepreneurs and unemployed mothers (“the Maternity Leave Act”), biological mothers were entitled to paid maternity leave only until the child’s first birthday, and adoptive mothers had to be treated equally.

9. The applicant lodged an appeal with the central office (Direkcija) of the Croatian Health Insurance Fund against the first-instance decision. She complained that she had been discriminated against as an adoptive mother and a self-employed businesswoman. She relied on the Labour Act, which provided that the adoptive parent of a child under the age of twelve was entitled to paid leave of 270 days, starting from the date of adoption.

10. On 21 March 2007 the central office of the Croatian Health Insurance Fund dismissed the applicant’s appeal on the grounds that the Maternity Leave Act had to be applied in the applicant’s case as a lex specialis. That Act did not provide for maternity leave to be granted to either a biological or an adoptive mother if the child was older than one year.

11. On an unspecified date in 2007 the applicant lodged a complaint with the Administrative Court (Upravni sud Republike Hrvatske), challenging the administrative bodies’ decisions.

12. On 26 November 2009 the Administrative Court dismissed the applicant’s complaint on the grounds that the administrative bodies had correctly applied the Maternity Leave Act as a lex specialis, and that under that Act she was not entitled to paid maternity leave since at the time of adoption, her child had been older than one year.

13. On 10 December 2009 the applicant lodged a complaint with the Constitutional Court (Ustavni sud Republike Hrvatske). She argued that the administrative bodies had interpreted the relevant domestic law in a manner that rendered its provisions ineffective and illusory, since it was extremely rare for somebody to adopt a child under the age of one. In her view, the purpose of paid maternity leave was to provide the adoptive parent and the child with a period of adaptation. Paid maternity leave was accessible to biological mothers after childbirth, and to employees who adopted a child under the age of twelve. In denying her that opportunity, the administrative bodies had discriminated against her as an adoptive mother and a self-employed businesswoman.

14. On 9 February 2011 the Constitutional Court declared the applicant’s constitutional complaint inadmissible as manifestly ill-founded.

II. RELEVANT DOMESTIC AND INTERNATIONAL LAW

A. Relevant domestic law

15. The relevant provisions of the Constitution of the Republic of Croatia (Ustav Republike Hrvatske, Official Gazette nos. 56/1990, 135/1997, 8/1998 (consolidated text), 113/2000, 124/2000 (consolidated text), 28/2001 and 41/2001 (consolidated text), 55/2001 (corrigendum), 76/2010, 85/2010) read as follows:

Article 14

“Everyone in the Republic of Croatia shall enjoy rights and freedoms regardless of their race, colour, sex, language, religion, political or other belief, national or social origin, property, birth, education, social status or other characteristics.

All shall be equal before the law.”

16. At the material time the relevant part of the Labour Act (Zakon o radu, Official Gazette no. 137/2004-consolidated text) provided:

Section 6

“(1) A woman in employment has the right to maternity leave during her pregnancy and while caring for her child after childbirth.

(2) A woman in employment may take maternity leave 45 days before the expected date of childbirth and may remain on such leave until the child’s first birthday.

... ”

Section 72

“(1) While on maternity leave, an employee has the right to an allowance under the special regulations.

... ”

Section 74

“(1) The rights specified by this Act for the purpose of the protection of motherhood and bringing up of children may be exercised, under the same conditions, by an adoptive parent or by a person in whose custody the child has been placed by a decision issued by a body responsible for social welfare.

(2) If the adopted child is older than the age specified in this Act but under twelve years of age, in order to exercise the rights referred to in paragraph (1) of this Article, one of the adoptive parents may take adoption leave of 270 continuous days from the date of adoption, provided that the adoptive parent’s spouse is not the child’s biological parent.”

17. At the material time the relevant part of the Maternity Leave Act (Zakon o porodnom dopustu majki koje obavljaju samostalnu djelatnost i nezaposlenih majki, Official Gazette nos. 24/1996, 109/1997, 82/2001, 30/2004) provided:

Section 2

“(1) A mother who is self-employed has the right to maternity leave during her pregnancy and while caring for her child after childbirth.

...

(3) A mother who is self-employed may take maternity leave 45 days before the expected date of childbirth and may remain on such leave until the child is six months old.

...”

Section 3

“(1) A mother who is self-employed and who took maternity leave under section 2 of this Act may continue to stay on maternity leave until the child’s first birthday. For twins, as well as for the third and every further child, she may stay on maternity leave until the children’s third birthday.

...”

Section 6

“All rights guaranteed under this Act are applicable under equal conditions to an adoptive parent or a person to whom the competent body for social care has entrusted the care of a child.”

Section 8

“(1) During maternity leave ... the persons listed under section 1 of this Act are entitled to the payment of benefits as provided for under the special regulations.”

18. On 1 January 2009 the Maternity and Parental Benefits Act (Zakon o rodiljnim i roditeljskim potporama, Official Gazette no. 85/2008) came into force, repealing the Maternity Leave Act. The latter, however, remained in force in respect of all proceedings instituted under it.

19. The relevant provisions of the Maternity and Parental Benefits Act read as follows:

Section 7

“ ...

(3) The beneficiary of maternity and parental benefits is also any person who has adopted a child under the relevant law and who has health insurance, unless otherwise stipulated under this Act.

...”

Section 12

“(1) An employed or self-employed mother has the right to maternity leave during her pregnancy and while caring for her child after childbirth, and may remain on such leave until the child is six months old, unless otherwise stipulated under this Act.

... ”

Section 35

“(1) An employed or self-employed adoptive parent ... has the right to adoption leave under this Act.

(2) The adoptive parent has the right to adoption leave from the time the decision on adoption becomes final.”

Section 36

“(1) An employed or self-employed adoptive parent has the right to adoption leave of:

(a) six months, for an adopted child under the age of three;

(b) five months, for an adopted child between the ages of three and five;

(c) four months, for an adopted child between the ages of five and eighteen.

...”

B. Relevant international standards

20. The European Convention on Adoption of Children of 24 April 1967, in so far as relevant, reads as follows:

Article 10

“1. Adoption confers on the adopter in respect of the adopted person the rights and obligations of every kind that a father or mother has in respect of a child born in lawful wedlock.

Adoption confers on the adopted person in respect of the adopter the rights and obligations of every kind that a child born in lawful wedlock has in respect of his father or mother. ... “

21. In its Resolution 1274(2002) on Parental leave, the Parliamentary Assembly stated as follows:

“1. Parental leave was first introduced in Europe more than a century ago as a key element of social and employment policies for women in work at the time of childbirth. Its purpose was to protect the health of mothers and to enable them to look after their children. ... “

22. The Parliamentary Assembly further noted that parental leave was not applied equally in all member States. It therefore urged the Member States, in particular:

“i. to take the necessary steps to ensure that their legislation recognises different types of family structures, if they have not already done so, and, accordingly, to introduce the principle of paid parental leave including adoption leave;

ii. to set up suitable structures for the implementation of parental leave, including adoption leave...”

THE LAW

I. ALLEGED VIOLATION OF ARTICLE 14 OF THE CONVENTION TAKEN IN CONJUNCTION WITH ARTICLE 8 OF THE CONVENTION

23. The applicant complained that, as an adoptive mother and self-employed businesswoman, she had been discriminated against in respect of her right to maternity leave, contrary to Article 14 of the Convention read in conjunction with Article 8 thereof, which provide:

Article 8

“1. Everyone has the right to respect for his private and family life, his home and his correspondence.

2. There shall be no interference by a public authority with the exercise of this right except such as is in accordance with the law and is necessary in a democratic society in the interests of national security, public safety or the economic well-being of the country, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others.”

Article 14

“The enjoyment of the rights and freedoms set forth in [the] Convention shall be secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status.”

A. The Government’s request to strike out the application under Article 37 § 1 of the Convention

24. The Government informed the Court, by a letter of 29 April 2013, that they proposed to make a unilateral declaration with a view to resolving the issue raised by the applicant. They requested the Court to strike out the application in accordance with Article 37 of the Convention.

25. In their declaration the Government acknowledged that in the instant case there had been a violation of the applicant’s right to freedom from discrimination guaranteed by Article 14 of the Convention in conjunction with Article 8 thereof, and stated that they were prepared to pay the applicant 4,000 euros (EUR) to cover any non-pecuniary damage and costs and expenses, plus any tax that may be chargeable to the applicant.

26. The applicant disagreed with the Government’s proposal, indicating that she was not satisfied with the terms of the unilateral declaration because the sum proposed by the Government was insufficient to cover all damages and costs and expenses claimed.

27. The Court reiterates that Article 37 of the Convention provides that it may, at any stage of the proceedings, decide to strike an application out of its list of cases where the circumstances lead to one of the conclusions specified under (a), (b) or (c) of paragraph 1 of that Article. Article 37 § 1 (c) enables the Court in particular to strike a case out of its list if:

“for any other reason established by the Court, it is no longer justified to continue the examination of the application”.

28. To this end, the Court will examine the declaration carefully in the light of the principles emerging from its case-law, in particular the Tahsin Acar judgment (see Tahsin Acar v. Turkey, [GC], no. 26307/95, §§ 75-77, ECHR 2003-VI); WAZA Spółka z o.o. v. Poland (dec.) no. 11602/02, 26 June 2007, and Sulwińska v. Poland (dec.) no. 28953/03, 18 September 2007).

29. In the case at issue, the Court observes that although the Government acknowledged in their unilateral declaration that there had been a violation of the applicant’s right to freedom from discrimination guaranteed by Article 14 of the Convention in conjunction with Article 8 thereof, they did not offer the applicant adequate redress. The Court considers that the sum proposed in the declaration in respect of non-pecuniary damages and costs and expenses, namely EUR 4,000, does not bear a reasonable relationship of proportionality to the amounts which the Court would award for both non-pecuniary damages and costs and expenses (see Konstantin Markin v. Russia [GC], no. 30078/06, §§ 168 and 171, ECHR 2012 (extracts)).

30. For these reasons the Court finds that the Government have failed to establish a sufficient basis for finding that respect for human rights as defined in the Convention and its Protocols does not require the Court to continue its examination of the case (see, for example, Krawczak v. Poland (no. 2), no. 40387/06, § 21, 8 April 2008; Malai v. Moldova, no. 7101/06, § 26, 13 November 2008; Prepeliţă v. Moldova, no. 2914/02, § 24, 23 September 2008).

31. That being so, the Court rejects the Government’s request to strike the application out of its list of cases under Article 37 of the Convention and will accordingly pursue its examination of the admissibility and merits of the case.

B. Admissibility

32. The Court notes that this complaint is not manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 (a) of the Convention. It further notes that it is not inadmissible on any other grounds. It must therefore be declared admissible.

C. Merits

1. The parties’ arguments

33. The applicant submitted that when deciding about her request for maternity leave, the domestic authorities had interpreted the relevant provisions of the Maternity Leave Act and the Labour Act in a manner that discriminated against her as an adoptive mother and self-employed businesswoman. She pointed out that the Labour Act provided for maternity leave for all employed adoptive mothers of children under the age of twelve. Therefore, in view of the general employment legislation, there was no reason not to recognise her right, under the Maternity Leave Act, to maternity leave after the adoption. Nor was there any justification for treating her differently from biological mothers who were eligible for maternity leave after the birth of their child. Maternity leave was extremely important because it allowed the mother to stay with the child, to have health and social insurance contributions paid for and to receive maternity allowances while not working. In her case, the first several months after the adoption of her daughter had been crucial for the child’s integration into the family and the building of mutual trust. However, having been denied the opportunity to take maternity leave, she had been unable to participate fully in that process. The applicant also pointed out that the difference of treatment between adoptive and biological mothers who were self-employed no longer existed since the enactment of the Maternity and Parental Benefits Act. However, that Act had not been applicable to her situation since she had instituted the relevant proceedings under the previous legislation.

34. The Government made no observations in this respect.

2. The Court’s assessment

(a) General principles

35. The Court has consistently held that Article 14 complements the other substantive provisions of the Convention and its Protocols. It has no independent existence since it has effect solely in relation to “the enjoyment of the rights and freedoms” safeguarded thereby. Although the application of Article 14 does not presuppose a breach of those provisions – and to this extent it is autonomous – there can be no room for its application unless the facts at issue fall within the ambit of one or more of them. The prohibition of discrimination enshrined in Article 14 thus extends beyond the enjoyment of the rights and freedoms which the Convention and the Protocols thereto require each State to guarantee. It applies also to those additional rights, falling within the general scope of any Convention Article, for which the State has voluntarily decided to provide (see, among many other authorities, E.B. v. France [GC], no. 43546/02, §§ 47-48, 22 January 2008).

36. The Court has established in its case-law that only differences in treatment based on an identifiable characteristic, or status, are capable of amounting to discrimination within the meaning of Article 14 (see Eweida and Others v. the United Kingdom, no. 48420/10, § 86, 15 January 2013). Generally, in order for an issue to arise under Article 14 there must be a difference in the treatment of persons in analogous, or relevantly similar, situations (see X and Others v. Austria [GC], no. 19010/07, § 105, 19 February 2013). However, not every difference in treatment will amount to a violation of Article 14. A difference of treatment is discriminatory if it has no objective and reasonable justification; in other words, if it does not pursue a legitimate aim or if there is not a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be realised (see Weller v. Hungary, no. 44399/05, § 27, 31 March 2009).

37. Although the Contracting States enjoy a certain margin of appreciation in this respect, the scope of the margin of appreciation will vary according to the circumstances, the subject matter and its background, and the final decision as to the observance of the Convention’s requirements rests with the Court (see Konstantin Markin v. Russia [GC], cited above, § 126).

(b) Application of these principles to the present case

38. The Court notes at the outset that it has already held that a relationship arising from a lawful and genuine adoption may be deemed sufficient to attract such respect as may be due for family life under Article 8 of the Convention (see Pini and Others v. Romania, nos. 78028/01 and 78030/01, § 148, ECHR 2004‑V (extracts)). It has also held that parental leave and related allowances promote family life and necessarily affect the way in which it is organised. Parental leave and parental allowances therefore come within the scope of Article 8 of the Convention (see Konstantin Markin, cited above, § 130).

39. In view of the above principles the Court considers that Article 14, taken together with Article 8, is applicable to the case at issue concerning maternity leave and related allowances of an adoptive mother. Accordingly, if a State decides to create a parental or maternity leave scheme, it must do so in a manner which is compatible with Article 14 of the Convention (see, mutatis mutandis, Petrovic v. Austria, 27 March 1998, §§ 26-29, Reports of Judgments and Decisions 1998‑II, and Konstantin Markin, cited above, § 130).

40. The Court notes that in the case at issue the difference of treatment of the applicant in obtaining the right to maternity leave as a self-employed businesswoman was based on her status of an adoptive mother. In particular, the applicant was denied the right to maternity leave and the related allowances after the adoption of her child, even though biological mothers had such a right from the date of the child’s birth until the its first birthday.

41. The domestic authorities interpreted the relevant domestic law, which in principle recognised the right of self-employed adoptive mothers to maternity leave (see paragraph 17 above; section 6 of the Maternity Leave Act) in a manner that also allowed adoptive mothers to take maternity leave until the child’s first birthday, irrespective of the time of adoption. Since the applicant’s daughter was three-years old when she adopted her, the applicant’s request for maternity leave was refused (see paragraph 8 above).

42. The Court considers that when assessing the domestic practice in the present case, in which the authorities refused to grant maternity leave to an adoptive mother, it must take into account two considerations. First, for an adoptive mother the purpose of parental or maternity leave is to enable her to stay at home to look after her child. In this respect she is in a similar situation to a biological parent (see, mutatis mutandis, Petrovic, cited above, § 36, and Konstantin Markin, cited above, § 132). Secondly, the State should refrain from taking any actions which could prevent the development of ties between the adoptive parents and their child and the integration of the child into the adoptive family (see, mutatis mutandis, Wagner and J.M.W.L. v. Luxembourg, no. 76240/01, §§ 119 and 121, 28 June 2007).

43. The Court observes that the Labour Act, as in force at the relevant time, also recognised that adoptive mothers had the same right to maternity leave as biological mothers. It provided that all the rights granted to biological mothers after childbirth, including the right to maternity leave, would be granted to adoptive mothers from the time the adoption was completed.

44. In this connection, section 66(2) of the Labour Act (see paragraph 16 above) provided that a woman had the right to forty-five days’ maternity leave before the expected date of childbirth, and after the birth until the child’s first birthday. Section 74 of the Act provided that adoptive parents would have the same rights to the protection of parenthood and the bringing up of children (paragraph 1); and that the adoptive parent of a child who was older than one year but under the age of twelve had the right to paid adoption leave of 270 days, starting from the date of the adoption (paragraph 2).

45. At that time section 2(2) and section 3(1) of the Maternity Leave Act (see paragraph 17 above), as the lex specialis on which the domestic authorities relied in the case at issue, provided that biological mothers who were self-employed had a right to forty-five days’ maternity leave before the expected date of childbirth, and after the birth until the child’s first birthday. Section 6 of the Act provided that adoptive parents were entitled, under equal conditions, to all the rights guaranteed under that Act, but did not specify how they would be applied in the event that a child was adopted after its first birthday.

46. The Court therefore considers that the domestic authorities, when interpreting the relevant provisions of the Maternity Leave Act as granting adoptive mothers the right to maternity leave only until the child’s first birthday, applied the relevant law in an excessively formal and inflexible manner. They ignored the general principles recognised under the Labour Act, which took into account the fact that the position of a biological mother at the time of birth corresponds to the adoptive mother’s position immediately after adoption.

47. Accordingly, being unable to discern any objective and reasonable justification for the difference in treatment of the applicant as an adoptive mother, in granting her the right to maternity leave after the adoption of her child, and a biological mother, who had such a right from the time of the birth, the Court considers that such a difference in treatment amounted to discrimination.

48. Lastly, the Court observes that all doubts as to the necessity to treat equally the position of a biological mother after childbirth and that of an adoptive mother after adoption, for the purposes of maternity leave, were removed with the enactment of the Maternity and Parental Benefits Act, which entered into force on 1 January 2009 (see paragraphs 18 and 19 above). Although that Act was not directly applicable to the applicant’s situation since she had lodged her request for maternity leave under the previous legislation (see paragraph 18 above), it nevertheless suggests that the Administrative Court, when ruling on the applicant’s administrative action in November 2009 (see paragraph 12 above), and the Constitutional Court, which examined the applicant’s complaint in February 2011 (see paragraph 14 above), ignored the relevant policies and principles of the domestic legal system.

49. Against the above background, the Court finds that there has been a violation of Article 14 of the Convention taken in conjunction with Article 8 of the Convention.

II. OTHER ALLEGED VIOLATIONS OF THE CONVENTION

50. Lastly, the applicant complained, under Article 6 of the Convention, that she had not had access to a court.

51. In the light of all the material in its possession, and in so far as the matters complained of are within its competence, the Court considers that this part of the application does not disclose any appearance of a violation of the Convention. It follows that it is inadmissible under Article 35 § 3 as manifestly ill-founded, and must be rejected pursuant to Article 35 § 4 of the Convention.

III. APPLICATION OF ARTICLE 41 OF THE CONVENTION

52. Article 41 of the Convention provides:

“If the Court finds that there has been a violation of the Convention or the Protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party.”

A. Damage

53. The applicant claimed 8,874 euros (EUR) in respect of pecuniary damage on account of health and social insurance benefits, maternity allowances, and the related interest, for the period of 270 days, or nine months, for which she had claimed maternity leave. She submitted the relevant decisions of the tax authorities establishing the amount of her salary and the health and social insurance contributions she had been obliged to pay based on her salary, and receipts of payment of those contributions in the period between October 2006 and June 2007.

54. The applicant also claimed EUR 10,000 in respect of non-pecuniary damage on account of the emotional distress she had suffered while having been denied the opportunity to dedicate herself fully to her daughter after the adoption. She submitted that her daughter had been seriously neglected by her biological parents and that therefore she had needed additional care and attention for her integration into the applicant’s family.

55. The Government made no observations in this respect.

56. As regards pecuniary damage, the Court notes that the documents from the case file do not suggest that in the period at issue the applicant suffered any decrease in incomes after she was not granted maternity leave. Accordingly, having found no causal link between the violation found and pecuniary damage claimed by the applicant, the Court dismisses the applicant’s claim for pecuniary damage.

57. In respect of non-pecuniary damage, having regard to all the circumstances of the present case, the Court accepts that the applicant has suffered non-pecuniary damage which cannot be compensated for solely by the finding of a violation. Making its assessment on an equitable basis, the Court awards the applicant EUR 7,000 in respect of non-pecuniary damage, plus any tax that may be chargeable to her.

B. Costs and expenses

58. The applicant also claimed EUR 5,525 for the costs and expenses incurred before the domestic courts and for those incurred before the Court.

59. The Government made no observations in this respect.

60. According to the Court’s case-law, an applicant is entitled to the reimbursement of costs and expenses only in so far as it has been shown that these have been actually and necessarily incurred and are reasonable as to quantum. In the present case, regard being had to the documents in its possession and the above criteria, the Court considers it reasonable to award the sum of EUR 3,500 for costs and expenses in the domestic proceedings and for those in the proceedings before the Court.

C. Default interest

61. The Court considers it appropriate that the default interest rate should be based on the marginal lending rate of the European Central Bank, to which should be added three percentage points.

FOR THESE REASONS, THE COURT

1. Rejects, by four votes to three, the Government’s request to strike the case out of the Court’s list of cases;

2. Declares, by a majority, the complaint concerning the applicant’s alleged discrimination in respect of maternity leave, under Article 14 of the Convention read in conjunction with Article 8 of the Convention, admissible;

3. Declares, unanimously, the remainder of the application inadmissible;

4. Holds, by four votes to three, that there has been a violation of Article 14 of the Convention read in conjunction with Article 8 of the Convention;

5. Holds, by four votes to three,

(a) that the respondent State is to pay the applicant, within three months from the date on which the judgment becomes final in accordance with Article 44 § 2 of the Convention, the following amounts, to be converted into Croatian kunas at the rate applicable at the date of settlement:

(i) EUR 7,000 (seven thousand euros), plus any tax that may be chargeable, in respect of non-pecuniary damage;

(ii) EUR 3,500 (three thousand five hundred euros), plus any tax that may be chargeable to the applicant, in respect of costs and expenses;

(b) that from the expiry of the above-mentioned three months until settlement simple interest shall be payable on the above amounts at a rate equal to the marginal lending rate of the European Central Bank during the default period plus three percentage points;

6. Dismisses, unanimously, the remainder of the applicant’s claim for just satisfaction.

Done in English, and notified in writing on 14 November 2013, pursuant to Rule 77 §§ 2 and 3 of the Rules of Court.

Søren Nielsen                                                                Isabelle Berro-Lefèvre

Registrar                                                                        President

In accordance with Article 45 § 2 of the Convention and Rule 74 § 2 of the Rules of Court, the separate opinion of Judges I. Berro-Lefèvre, K. Hajiyev and E. Møse is annexed to this judgment.

I.B.L.

S.N.

JOINT DISSENTING OPINION

OF JUDGES BERRO-LEFÈVRE, HAJIYEV AND MØSE

1. To our great regret we cannot share the reasoning and finding of the majority in so far as they rejected the Croatian Government’s request to have the application struck out of the list. There is no doubt in our minds that the Government’s unilateral declaration should have been accepted and we shall explain why.

2. We consider that a study of the criteria emerging from our case-law on the subject, as found in particular in the Tahsin Acar Grand Chamber judgment (Tahsin Acar v. Turkey, [GC], no. 26307/95, §§ 75-77, ECHR 2003-VI), should have led the Chamber to accept the declaration and strike the application out of the Court’s list as provided for in Article 37 § 1 of the Convention.

3. What factors should the Court take into account in deciding whether a unilateral declaration provides a sound enough basis to conclude that respect for human rights does not require the continued examination of the application?

(a) The existence of well-established case-law.

This is certainly the case here, the Court having already pronounced judgment on several occasions on the question of discrimination in entitlement to parental leave and the corresponding allowances (see Weller v. Hungary, no. 44399/05, 31 March 2009, and Konstantin Markin v. Russia [GC], no. 30078/06, ECHR 2012 (extracts)).

(b) Certain concessions made by the Government.

According to the Tahsin Acar judgment the declaration must contain if not an acknowledgement of full responsibility at least a concession or a commitment.

In the present case it is not in dispute that the Croatian Government explicitly acknowledged, in clear and unequivocal terms, the violation of Article 14 combined with Article 8 of the Convention.

(c) Compensation in an amount similar to that awarded in similar cases.

This last point seems to be the (only) reason why the majority refused to accept the Government’s declaration (see § 29 of the judgment).

We note first of all that in the opinion of the majority the applicant did not demonstrate the existence of a causal link between the violation found and the pecuniary damage allegedly suffered, so she could not expect compensation under that head.

The Croatian Government offered to pay the applicant EUR 4,000 in respect of non-pecuniary damage and costs and expenses, based on the amount awarded one year earlier in the Markin judgment. It is important to note that in that case the Grand Chamber awarded the applicant EUR 3,000 in respect of non-pecuniary damage.

That being so, it cannot be argued that the sum offered by the Croatian Government was insufficient with regard to the Court’s case-law. What we have here is a similar amount in a similar case. We cannot see the justification for the substantial increase in the amount (EUR 7,000) awarded to the applicant in respect of non-pecuniary damage in the present case compared with the Russian case.

That leaves the matter of costs and expenses. In Markin the applicant was awarded EUR 3,150 for costs and expenses. In the present case the Croatian Government can be considered to have offered EUR 1,000 under this head. Is the difference between these two sums sufficient in itself to justify the outright rejection of the unilateral declaration considering, on the one hand, that the applicant’s submissions show that she only justified the equivalent of approximately EUR 1,050 for her costs and expenses before the domestic courts and, on the other hand, that the Russian case gave rise to two sets of proceedings before the Court, one before the Chamber and one before the Grand Chamber, which indubitably justified the award of higher costs than in the present case?

(d) Whether respect for human rights requires the continued examination of the case.

It should be noted here that a new law on parental leave and allowances entered into force in Croatia on 1 January 2009, remedying the discriminatory provisions contained in the previous law.

4. Already in his 2005 study on the Court’s methods Lord Woolf suggested that the Court consider the possibility of striking an application out of its list under Article 37 §1 (c) in the event of unreasonable refusal by an applicant to accept a satisfactory offer of a friendly settlement. The Interlaken Conference in February 2010 invited the States to play a more active part in settling disputes, inter alia through friendly settlements and unilateral declarations. Similar encouragement was given in April 2011 and again in April 2012 at the high-level conferences in Izmir and Brighton. A unilateral declaration is a discretionary act which creates obligations and lies on the borderline between State liability and friendly settlement: the State repairs the damage done to an individual by its own means, and the principles underlying the measure (acknowledgement of the violation and reparation of the harm done) are found both in ordinary international law and in the Convention. There is no doubt that such a practice must be encouraged and developed, and we sincerely regret that the Croatian Government’s declaration, which met all the criteria set out in the Court’s established case-law, was rejected.

5. In conclusion, having regard to the nature of the admissions contained in the Government’s declaration, as well as the amount of compensation proposed – which is consistent with the amounts awarded in similar cases – we consider that it was no longer justified to continue the examination of the application. Moreover, given the clear case-law on the topic, we think that respect for human rights as defined in the Convention and the Protocols thereto did not require the Court to continue the examination of the application.